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Lorsque le contrôle Urssaf conduit à la fermeture du commerce

Le 17/03/2015, par David Dokhan, dans Public / Droit Administratif.

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La liberté d'entreprendre devant le juge du référé-liberté : les conditions de la fermeture administrative d'un commerce à la suite d'un contrôle URSSAF.

Les atteintes graves et manifestement illégales à une liberté fondamentale sanctionnées par le juge (d'appel) du référé-liberté du conseil d'Etat, sur le fondement de l'article L521-2 du code de justice administrative, ne sont pas nombreuses.

Une ordonnance rendue par le conseil d'Etat le 9 mai 2014 (n°379422) en est une illustration concernant le respect de la liberté du commerce et de l'industrie.

Dans cette affaire, le juge du référé-liberté du conseil d'Etat a considéré que le préfet de police de Paris avait porté une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales d'entreprendre et du commerce et de l'industrie en condamnant le gérant d'une boucherie que l'URSSAF avait sanctionné pour avoir employé un salarié sans déclaration préalable à l'embauche, à cesser l'exploitation de son commerce pendant une durée de quinze jours.

Les conditions du référé-liberté posées par l'article L521-2 du code de justice administrative suivant lequel "Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures", sont très strictes, tant sur l'appréciation de l'urgence que sur la gravité de l'atteinte à la liberté fondamentale.

Après avoir considéré que les préjudices subis par le commerçant à la suite de la fermeture de son commerce pendant 15 jours caractérisaient une situation d'urgence, au sens de l'article L521-2 du code de justice administrative, le conseil d'Etat a reproché au préfet de police de PARIS d'avoir porté atteinte de façon grave et manifestement illégale à la liberté fondamentale du commerce et de l'industrie, en abusant des pouvoirs de police administrative qu'il tient des dispositions des articles L8272-2 et suivants du code du travail.

Une urgence caractérisée par le juge du référé-liberté

Il est acquis que la condition d'urgence ne s'apprécie pas de la même façon devant le juge du référé-suspension et devant le juge du référé-liberté. Devant le premier (L521-1), l'urgence est établie lorsque l'exécution de l'acte administratif litigieux porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre.

Devant le second, il appartient de plus au requérant qui "fonde son action, non sur la procédure de suspension régie par l'article L. 521-1 du même code, mais sur la procédure particulière instituée par l'article L. 521-2, (…) de justifier de circonstances caractérisant une situation d'urgence qui implique, sous réserve que les autres conditions posées par cette disposition soient remplies, qu'une mesure visant à sauvegarder une liberté fondamentale doive être prise dans les quarante-huit heures" (CE, 11 octobre 2013, Sté SHD IMMO, 372607).

Dans la décision commentée, le commerçant est parvenu à convaincre le juge du référé-liberté du conseil d'Etat qu'il y avait urgence à faire cesser dans les 48 heures, l'atteinte manifestement grave et illégale à sa liberté fondamentale d'exercer son activité commerciale.

Après avoir examiné les documents comptables fournis tant en première instance qu'en appel, le juge du référé-liberté a estimé, d'une part, que le commerce de boucherie exploité par la société requérante connaissait une situation financière déficitaire depuis plusieurs années.

Il a constaté, d'autre part, que l'arrêté préfectoral litigieux par lequel la fermeture administrative du commerce avait été ordonnée pour une période de 15 jours, privait la société requérante du chiffre d'affaires qu'elle aurait normalement réalisé pendant cette même période.

Par une appréciation très pragmatique des circonstances de l'espèce, le juge du référé-liberté a évalué, par référence au chiffre d'affaires réalisé au mois de mai 2013 ainsi que par référence au chiffre d'affaire mensuel moyen réalisé au premier semestre 2014, la perte de chiffre d'affaires à environ 5 % du chiffre d'affaire annuel de la société requérante.

De troisième part enfin, tenant compte des charges fixes qui pesaient sur la requérante et notamment de l'obligation de rémunérer ses six employés durant la période de fermeture administrative et du caractère périssable du stock de viande en sa possession, le conseil d'Etat a jugé que la fermeture administrative ordonnée par le préfet de police de PARIS entraînait des conséquences économiques difficilement réparables de nature à aggraver sa situation financière.

Le juge administratif en a donc déduit que les conséquences économiques et financières de la fermeture administrative caractérisaient une situation d'urgence au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative.

La première condition relative à l'urgence caractérisée était donc remplie.

Il restait à convaincre le conseil d'Etat qu'en ordonnant la fermeture du commerce pour une durée de 15 jours, le préfet avait porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté du gérant d'exploiter son commerce.

Une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté fondamentale d'entreprendre sanctionnée par le conseil d'Etat

Alors même que le conseil d'Etat n'a pas pris le soin (ou le temps) de mentionner la liberté fondamentale dont la violation était en l'espèce alléguée, il ne fait aucun doute qu'étaient en cause, la liberté du commerce et de l'industrie et la liberté d'entreprendre.

La liberté d'entreprendre est un principe constitutionnel découlant de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (not. Cons. const. 14 mai 2012, Assoc. Temps de vie: no 2012-242 QPC § 6).

La liberté d'entreprendre comprend non seulement la liberté d'accéder à une profession ou à une activité économique mais également la liberté dans l'exercice de cette profession ou de cette activité. (Cons. const. 30 nov. 2012, Christian S.: no 2012-285 QPC § 7).

Si la liberté d'entreprendre n'est ni générale ni absolue de sorte qu'il est loisible au législateur de lui apporter des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, faut-il encore qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi (en ce sens, notamment : Cons. const. 12 mai 2010: no 2010-605 DC § 24)

Les libertés d'entreprendre et du commerce et d'industrie "constituent des libertés fondamentales" au sens de l'article L521-2 du code de justice administrative (CE, 28 octobre 2011, SARL PCRL EXPLOITATION, 353553 ; 28 septembre 2011, ASSOCIATION LE COLOMBIER, n°346.640; 15 juillet 2010, NISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER, 341238 : "la liberté d'entreprendre est une liberté fondamentale au sens des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative »).

Cette jurisprudence est constante (CE, 12 novembre 2001, Cne de Montreuil-Bellay, req. n°239840).

La fermeture administrative d'un commerce est en effet susceptible de porter atteinte à l'une ou l'autre de ces libertés, en tant qu'elle a par nature, pour objet d'ordonner à un commerçant de cesser l'exploitation de son commerce et à le priver des revenus procurés par cette activité, pendant la période de fermeture.

En l'espèce, les faits ayant conduit à la fermeture administrative du commerce, étaient les suivants.

A l'occasion d'un contrôle inopiné dans le commerce de boucherie en octobre 2013, l'URSSAF a constaté, au sein de cet établissement, la présence d'un salarié n'ayant pas fait l'objet d'une déclaration préalable à l'embauche.

En décembre 2013, le procès-verbal de l'URSSAF relevant le délit de travail dissimulé a été transmis à la préfecture de police de Paris ainsi qu'au Parquet en application de l'article L8272-2 du code du travail suivant lequel le préfet est tenu d'aviser sans délai le procureur de la République du procès verbal susvisé constatant l'infraction au code du travail.

Par arrêté préfectoral du 28 avril 2014, après avoir suivi la procédure ad hoc, le préfet de police a prononcé la sanction administrative de fermeture du local exploité par le commerçant pour une durée de quinze jours à compter de la notification de cet arrêté, qui est intervenue le 30 avril 2014.

La réaction du gérant a été immédiate.

Dès le vendredi 2 mai 2014, le lendemain de la notification de la décision de fermeture, le commerçant a saisi le Tribunal administratif de PARIS d'un référé-liberté, lequel par une ordonnance rendue le lundi 5, a rejeté la demande de suspension de l'exécution de l'arrêté préfectoral considérant que l'entreprise requérante ne justifiait pas suffisamment d'une situation d'urgence.

Le mardi 6 mai, dès le premier jour du délai d'appel de 15 jours, le gérant a saisi le juge du référé-liberté du conseil d'Etat.

Dans son ordonnance du vendredi 9 mai 2014, le conseil d'Etat a rappelé les dispositions de l'article L8272-2 du code du travail suivant lesquelles :

"Lorsque l'autorité administrative a connaissance d'un procès-verbal relevant une infraction prévue aux 1° à 4° de l'article L. 8211-1, elle peut, eu égard à la répétition et à la gravité des faits constatés et à la proportion de salariés concernés, ordonner par décision motivée la fermeture de l'établissement ayant servi à commettre l'infraction, à titre provisoire et pour une durée ne pouvant excéder trois mois. Elle en avise sans délai le procureur de la République.

La mesure de fermeture provisoire est levée de plein droit en cas de classement sans suite de l'affaire, d'ordonnance de non-lieu et de décision de relaxe ou si la juridiction pénale ne prononce pas la peine complémentaire de fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus des établissements ou de l'un ou de plusieurs des établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés, mentionnée au 4° de l'article 131-39 du code pénal.

La mesure de fermeture provisoire peut s'accompagner de la saisie à titre conservatoire du matériel professionnel des contrevenants.

Les modalités d'application du présent article ainsi que les conditions de sa mise en oeuvre aux chantiers du bâtiment et des travaux publics sont fixées par décret en Conseil d'Etat".

Les critères que le préfet doit mettre en oeuvre pour ordonner la fermeture administrative d'un établissement, sont fixés par l'article R8272-8 du même code :

"Si le préfet décide d'infliger la sanction prévue à l'article L. 8272-2, il tient compte, pour déterminer la durée de fermeture d'au plus trois mois de l'établissement relevant de l'entreprise où a été constatée l'infraction, de la gravité de l'infraction commise mentionnée à l'article L. 8211-1, notamment sa répétition, le cumul d'infractions relevées, le nombre de salariés concernés, en fonction de sa situation économique, sociale et financière".

Dans son ordonnance, le conseil d'Etat a certes considéré que "la soustraction, de la part du gérant de l'EURL requérante, à l'obligation de déclaration préalable à l'embauche d'un des quatre salariés qu'il employait à la date du contrôle effectué par l'inspecteur de l'URSSAF d'Ile de France et constatée à cette occasion, est de nature à justifier le prononcé de la sanction administrative de fermeture provisoire du local que cette société exploite".

En revanche, dans l'exercice de ce pouvoir de police administrative spéciale, le conseil d'Etat a estimé, en l'espèce, que le préfet avait commis deux illégalités graves et manifestes.

Après avoir relevé que le délit de travail dissimulé ne concernait qu'un salarié par ailleurs en situation régulière au regard de la réglementation du séjour et du travail des étrangers, que ce délit était la première infraction relevée à l'encontre de la société requérante depuis sa création en 2009 et qu'elle ne concernait qu'un quart des salariés qu'elle employait à la date à laquelle elle a été constatée, le juge du référé-liberté a estimé, que dans ces conditions, et eu égard tant à la situation financière de la requérante qu'au caractère immédiatement exécutoire de la sanction, la fermeture de l'établissement exploité par la société était entachée de disproportion manifeste en tant qu'elle excédait la durée d'une semaine.

Le préfet n'aurait donc pu ordonner la fermeture de l'établissement que pour une semaine maximum, compte tenu des circonstances particulières de l'affaire.

Fallait-il encore respecter la règle suivant laquelle "la mesure de fermeture provisoire est levée de plein droit en cas de classement sans suite de l'affaire" (Art. L8272-2 alinéa 2 du code du travail).

Et pour cela, s'enquérir des suites données par le procureur de la République au procès-verbal d'infraction.

Ce que le préfet n'a manifestement pas fait de sa propre initiative.

C'était cependant sans compter sur la perspicacité du juge du référé-liberté du conseil d'Etat qui au cours de l'audience de référé qu'il a présidée le matin du 9 mai, a "invité" le préfet à interroger le Parquet de Paris des suites données au procès-verbal d'infraction dressé par l'URSSAF et transmis depuis le mois de décembre.

La clôture de l'instruction a été fixée à 16h00 pour permettre au préfet d'informer le conseil d'Etat et la requérante des suites données au procès-verbal d'infraction.

A 17h00, l'Etat rend les armes en produisant le classement sans suite de la procédure par le procureur de la République, intervenu depuis le … 6 janvier 2014.

La suspension de l'arrêté était donc certaine, le préfet de police ayant manifestement porté atteinte à la disposition plusieurs fois citée suivant laquelle "la mesure de fermeture provisoire est levée de plein droit en cas de classement sans suite de l'affaire".

Il en résulte qu'a fortiori, une telle fermeture ne peut intervenir postérieurement au classement sans suite de l'affaire par le Parquet.

A 18h30, moins d'une heure avant la lecture de l'ordonnance, pensant éviter la censure du conseil d'Etat, le préfet a retiré l'arrêté litigieux du 28 avril 2014.

Mais, situation sinon inédite du moins peu courante, le conseil d'Etat, probablement agacé par le comportement du Ministère du travail et de la préfecture de police de Paris, ne s'est pas borné à constater le non-lieu à statuer sur la requête de la société.

L'ordonnance étant surement rédigée à 18h30, lorsque le préfet a rapporté la décision litigieuse, le juge du référé-liberté du Conseil d'Etat a constaté la double atteinte à la liberté d'entreprendre portée par le préfet de police de Paris dans l'exercice des pouvoirs de police administrative qu'il tient des articles L8272-2 et suivants du code du travail.

A la suite de cette ordonnance du 9 mai 2014, le gérant du commerce a demandé à l'Etat de réparer les préjudices économiques et d'image subis du chef de cette fermeture illégale.

Le préfet ayant rejeté sa demande indemnitaire préalable, l'entreprise a saisi, sur le fondement de l'article R541-1 du code de justice administrative, le juge du référé-provision du Tribunal administratif de PARIS aux fins de voir condamner l'Etat à lui payer une provision de nature à assurer la réparation de ses préjudices.

Par David DOKHAN
Avocat au Barreau de PARIS
Docteur en Droit public
Associé du cabinet DM-AVOCATS
1 rue du LOUVRE
75001 PARIS

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Profession : Avocat
Société : Cabinet DM-Avocats
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