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Le silence de l'administration vaut désormais accord

Le 22/01/2014, par Anaïs Lagelle, dans Public / Droit Administratif.

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L'adage "qui ne dit mot consent" devient une réalité dans l'administration française.

Alors que le philosophe Pascal s'effrayait du silence éternel des espaces infinis, le droit, quant à lui, a toujours jonglé avec le silence "dont il fait tantôt une arme défensive (refus), tantôt une arme offensive (acceptation)" [1] si bien que la valeur juridique à donner au silence est toujours sujette à controverse et que le juriste s'interroge souvent sur le sens du silence.

A cet égard, on peut désormais s'interroger sur l'adage "qui ne dit mot consent" qui est désormais une réalité dans l'administration française.

En effet, dans le cadre du programme de simplification des normes et des démarches administratives pour faciliter la vie des citoyens et des entreprises engagé par le Gouvernement, il est désormais question que le silence gardé par l'administration sur une demande vaut autorisation, et non plus rejet.

Le Parlement a donc adopté, par un vote à l'Assemblée Nationale dans la nuit du 30 au 31 octobre 2013, le projet de loi visant à simplifier les relations administration-citoyens [2].

La principale disposition du texte prévoit que "le silence gardé pendant deux mois par l'autorité administrative sur une demande vaut décision d'acceptation" [3] et non plus rejet.

Désormais, le principe ancestral selon lequel le silence vaut rejet et abandonné. Cette règle avait été introduite par un décret de 1864 pour les recours gracieux auprès des ministres. Son champ d'application avait été élargi grâce à une loi du 7 juillet 1900. Le but était de donner des moyens de recours aux personnes confrontées à l'inertie de l'administration : le silence étant assimilé à une décision de refus, elles pouvaient alors se tourner vers le juge administratif pour la contester.

L'inversion du principe, si elle a pu être qualifiée de "révolution" par certains commentateurs [4], se révèle être une simple évolution, qui emportera cependant plusieurs conséquences.

D'une "révolution" à une simple évolution

Le projet d'inversion du consentement dans l'absence de réponse de l'administration peut paraître un détail alors qu'il met, en réalité, un terme à un principe du droit français vieux de plus d'un siècle. En cela, il s'agit d'une certaine "révolution".

Pour autant, si certains commentateurs ont vu dans cette réforme une petite révolution, il semblerait pourtant que nous en soyons loin. La réforme sur le régime juridique du silence de l'administration s'apparente plus à une évolution du principe actuel.

En effet, le terme de "révolution" doit être pris avec des pincettes puisqu'une révolution s'apparente à un changement brutal. Or, nous verrons que si changement il y a, celui-ci n'opère pas un virage à 180° de la part du gouvernement mais s'inscrit plutôt dans une évolution sociétale.

Il convient de rappeler que dans de nombreux cas, c'était déjà le principe du silence valant acceptation qui prévalait. Avant la modification de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, on trouvait, en effet, plus de 400 cas où, par exception au principe, le silence de l'administration valait acceptation.

Tel était le cas pour certaines demandes de permis de construire exonérés de procédure d'enquête publique : le demandeur pouvait être titulaire d'un permis de construire tacite au terme du délai d'instruction de son dossier dans les conditions mentionnées sur le récépissé de sa demande de permis. D'autres exceptions existaient également au niveau des relations entre salariés et employeurs : les ruptures conventionnelles de contrat de travail étaient homologuées si l'administration ne se manifestait pas quinze jours après avoir été saisie.

L'article 22 de cette même loi ajoutait, de surcroît, que "le silence gardé pendant deux mois par l'autorité administrative sur une demande vaut décision d'acceptation dans les cas prévus par décrets en Conseil d'Etat. Cette décision peut, à la demande de l'intéressé, faire l'objet d'une attestation délivrée par l'autorité administrative. Lorsque la complexité ou l'urgence de la procédure le justifie, ces décrets prévoient un délai différent. Ils définissent, lorsque cela est nécessaire, les mesures destinées à assurer l'information des tiers".

La loi du 12 avril 2000 prévoyait donc bien un régime de décision implicite d'acceptation. Le silence de l'administration pouvait déjà valoir accord dans des cas prévus par décret du Conseil d'Etat.

Par ailleurs, si le gouvernement avait précisé que des exceptions au principe du silence valant acceptation étaient prévues, notamment justifiées par des exigences constitutionnelles comme la nécessité de protéger les libertés, la santé, l'environnement ou les deniers publics, ces limites constitutionnelles au mécanisme de l'autorisation implicite, loin de sembler être une révolution, avaient déjà été soulevées par le Conseil constitutionnel. Ainsi, il a déjà eu l'occasion de censuré, en 1995, une disposition législative qui autorisait tacitement la mise en place de systèmes de vidéosurveillance car ce sujet touchait directement les libertés fondamentales et nécessitait en conséquence une autorisation explicite des pouvoirs publics.

En tout état de cause, ce n'est pas la première fois que l'Etat met en place un renversement du principe selon lequel le silence de l'administration vaut rejet de la demande présentée par un administré. Dans le passé, les pouvoirs publics avaient déjà exploré cette voie. Une circulaire de 1996 invitait déjà les ministres à identifier les domaines dans lesquels il serait judicieux d'instaurer la règle selon laquelle le silence vaut acceptation, si bien que l'on peut affirmer que ce nouveau projet de loi mesure va dans le sens de l'histoire et ne constitue pas une révolution.

Si la révolution juridique est loin d'être en marche, de nombreuses conséquences découlent du principe selon lequel le silence de l'administration vaudra désormais acceptation.

Les conséquences de la réforme

Le nouveau principe qui va alimenter le régime juridique du silence de l'administration va emporter nécessairement plusieurs conséquences.

En effet, "attribuer une intention à une personne silencieuse consiste à se servir de son silence en lui donnant un rôle dans l'application d'une règle de droit" [5].

Dans le cadre de la réforme, le silence devient la condition de l'application d'une règle en vertu de laquelle le silence vaut acceptation. La décision de l'administration résultera de son silence car la loi pose désormais le principe que le silence gardé sur une sollicitation vaut décision d'acceptation.

La sollicitation de l'administré créé un devoir de réponse à l'égard de l'administration qui n'existe pas pour elle-même mais pour le service public. Elle se doit donc de répondre, positivement ou négativement. Dès à présent, une réponse positive de l'administration prendra la forme du silence.

Néanmoins, pour pouvoir dire que le silence de l'administration vaut acceptation, il faut pouvoir dire de quoi il vaut acceptation. Il faut donc que le contenu de la décision soit déterminable ce qui constitue une caractéristique importante en droit public où l'on confronte toujours la décision aux conditions légales de la prise de décision. C'est donc la demande de l'administré qui va servir de support à cette confrontation. Dans les circonstances de l'espèce on se demandera alors si l'administration pouvait légalement accepter une telle demande.

C'est pourquoi le principe selon lequel le silence vaut acceptation ne pourra faire office que dans des cas simples et que le gouvernement a prévu des exceptions à ce nouveau principe.

Ainsi, plusieurs cas dans lesquels le silence de l'administration vaudra rejet sont prévus à l'article 21 modifié de la loi du 12 avril 2000. Ces exceptions sont les suivantes : "le premier alinéa n'est pas applicable et, par dérogation, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet :

1° Lorsque la demande ne tend pas à l'adoption d'une décision présentant le caractère d'une décision individuelle ;

2° Lorsque la demande ne s'inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d'une réclamation ou d'un recours administratif ;

3° Si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de sécurité sociale, dans les cas prévus par décret ;

4° Dans les cas, précisés par décret en Conseil d'État, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l'ordre public ;

5° Dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents".

Toujours est-il que l'un des enjeux essentiels de cette action de modernisation consiste pour l'administration à donner une meilleure visibilité dans la conduite des procédures et à accélérer leurs délais de réponse. Présentée de la sorte, la réforme ne semble emporter que des conséquences positives.

Ce constat est vrai dès lors qu'on se place du côté des administrés. Il s'agit réellement d'une simplification majeure puisque le renversement de la charge de la négation pèsera désormais sur l'administration. Les fonctionnaires seront tenus de préciser les motifs du refus, si bien quele temps va jouer contre l'administration.

Pour autant, la réforme emporte de nombreuses autres conséquences beaucoup moins positives qu'il s'agira, pour le gouvernement, d'encadrer.

Ainsi, la première conséquence de taille est le problème en termes de ressources humaines qui va se poser pour l'administration. A effectifs constants, l'administration ne sera pas capable de traiter toutes les demandes. Il faudra donc donner les moyens matériels et humains suffisants aux services de l'administration pour traiter de l'intégralité des demandes.

A défaut, en ne répondant pas explicitement à toutes les demandes, l'administration s'expose au risque de prendre des autorisations tacites illégales. Bien plus, la réforme pourrait amener l'administration à valider des projets boiteux, mal ficelés juridiquement ou porteurs de risques et certains particuliers pourraient, in fine, se retrouver en infraction, faute de contrôle préalable.

Par ailleurs, il existe un réel risque de contentieux de la part des tiers qui trouveront certainement matière à obtenir assez facilement des annulations par le juge administratif, par exemple parce que les diverses demandes formulées auprès de l'administration ont fait l'objet d'un dossier incomplet.

Pour autant, considérer que le silence vaut décision d'acceptation est certainement un outil efficace à l'heure où l'activité administrative s'intensifie. S'il devient difficile de répondre aux sollicitations qui se multiplient, il est alors utile de donner un nouveau sens au silence.

Par Anaïs LAGELLE, Docteur en droit public
Laboratoire GEREDIC, Université de Nice Sophia-Antipolis

Références :

[1] PERIER M., "L'éloge du silence", La Gazette du Palais, 17 août 2010, n°229, p.13.

[2] Texte du projet de loi disponible sur le site internet suivant :

[3] Article 21 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations tel que modifié par l'article 1e de la loi portant à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens.

[4] Voir notamment les articles de presse tel que l'article publié par Le Monde :

[5] LAFAIX J-F., "Le sens du silence", Revue de droit public et de la science politique en France et à l'étranger, 1e juillet 2012, n°4, p.1032.

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Profession : Docteur en droit public
Société : Laboratoire GEREDIC (Université de Nice Sophia-Antipolis)
Site web : Unice.fr/

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