Le blog juridique de François Tatard

Les domaines publics

Le 21/07/2010, par François Tatard, dans Public / Droit Administratif.

Vos réactions...

   

1. DEFINITION

Par définition, on appelle domaine public tout ce qui n'a pas de propriétaire et qui ne devrait n'en avoir jamais. Le domaine public représente donc le principe essentiel du communisme qui renie la propriété individuelle. Dans ces espaces de liberté, on pourrait presque appliquer la belle devise marxiste :

Il faudra la tempérer en précisant que les fruits seront à celui qui les cultive. Nous y reviendrons, avec la notion de concession. Donner aux plus pauvres des lieux où la propriété privée n'a pas accès est à l'honneur de ceux qu'on nous a présentés comme des tyrans odieux.

1.1. Le bien indivis de tous les Français

Avant que Marx parle de collectivisme, les tsars russes avaient créé le MIR, ancêtre des kolkhozes de l'URSS et des Kibboutz israéliens. Avant que les révolutionnaires parlent du Domaine Public, les rois de France rendaient inaliénables les biens de la couronne. Leur raisonnement était simple : quand on a le pouvoir, on a mieux que la fortune. L'important n'est pas de posséder mais de dominer. Ainsi, dans son discours, le camarade secrétaire du parti communiste disait en s'adressant à ses militants : "Camarades ! Cette belle voiture Mercedes est à vous, comme tout ce que possède le parti communiste."

En aparté, à son second, il ajoutait entre ses dents, comme un ventriloque : "Mais c'est moi qui m'en sers."

Alors ? A qui appartient le domaine public? Ceux qui répondent : à l'Etat, au département ou à la commune se trompent. Le domaine public est le bien indivis de tous les Français.

2. L'AFFAIRE DE CHENONCEAU

Il semble que le Roi François 1er fut un précurseur par son édit du 30 juin 1539, qui rendait inaliénables les "biens de la Couronne". L'affaire du domaine et du château de Chenonceau est particulièrement révélatrice de cette sensibilisation à ce qui va devenir notre "domaine public". Philippe Erlanger, dans son ouvrage Diane de Poitiers, paru aux éditions Gallimard en 1968, écrit :

"La France contenait beaucoup de "terres vagues", c'est à dire sans propriétaire indiscutable et sujet à procès. La belle s'en saisit. Après quoi, se rappelant l'intransigeance de sa piété, elle prit les biens confisqués aux protestants ou saisis chez les juifs...

En Juin, elle reçut encore les domaines et château de Chenonceau...

Reconstruit par le financier Thomas Bohier en 1513, le ravissant Chenonceau appartenait depuis lors à la couronne et, comme tel, était inaliénable en vertu d'un édit royal du 30 Juin 1539. Aussi, l'auguste Amadis entoura ce don illicite de précautions dignes d'un juriste éprouvé.

En ses lettres patentes, le Roi invoquait les illustres services dont son "très honoré seigneur et père que Dieu absolve, accablé de charges et embarrassé en de grandes guerres jusqu'à son décès, n'a pu accorder à Louis de Brézé une récompense convenable". Cette récompense il lui plaisait de la donner à "sa très chère et très aimée cousine". Le contrat sanctionnant cet acte contenait des réponses préventives à toutes les objections."

2.1. Le plan machiavélique de Diane

La dernière clause était une mine : elle permettait à la bénéficiaire d'attaquer l'accord conclu en 1535 entre François 1er et Antoine Bohier, héritier de Thomas, si les revenus du domaine n'atteignaient pas le chiffre ayant servi de base à l'évaluation du prix de vente.

Le 3 Juillet, Diane rendit hommage à sa majesté en qualité de châtelaine de Chenonceau.

Elle n'était cependant pas tranquille : le maudit édit de 1539 la menacerait tant que sa terre passerait pour avoir appartenu à la couronne. Un seul moyen existait d'effacer cette "tache domaniale" : réclamer l'annulation de la vente de 1535 en accusant le pauvre Antoine Bohier d'avoir surestimé les revenus de Chenonceau. Convaincu de cette fraude, le malheureux devait rembourser les quatre-vingt-dix mille livres touchées douze ans auparavant, ce qu'il ne pourrait faire. Ses biens, dès lors, seraient saisis, mis en adjudication et rien n'empêcherait Madame d'acheter avec une conscience pure une propriété redevenue privée. Tel fut le plan machiavélique monté par la divine Oriane.

Cité en justice, Bohier prouva que les gens du Roi et non lui-même avaient procédé à l'estimation. Le Parlement ayant paru accepter cette réponse, le Roi lui enleva aussitôt le procès au profit de la chambre d'Anjou qui, se montrant aussi trop peu complaisante, fut à son tour dessaisie. Quand la cause eut été évoquée au Grand Conseil, c'est-à-dire devant un tribunal d'exception, Bohier comprit : il s'enfuit à Venise.

Le procès n'en continua pas moins pendant des années. D'iniquité en déni de justice, il se termina selon les désirs de Diane qui le 8 Juin 1555 put enfin acheter Chenonceau moyennant cinquante mille livres (que paya le Trésor)...

2.2. Une Reine de France au secours du domaine de la couronne

Après la mort du Roi, la Reine rétablit la justice.

Une des rares actions proprement féminines de Catherine de Médicis fut de réclamer à Diane le Château de Chenonceau, où elle avait vu avec tant de dépit la duchesse jouer à la souveraine. Elle invoqua naturellement la "tache domaniale" que dix années d'une procédure arbitraire étaient péniblement parvenues à "laver". La Duchesse regimba fort, puis jugea prudent de composer. Il est très remarquable d'observer qu'on n'osa pas agir envers elle comme envers la pauvre Etampes à laquelle plusieurs de ses châteaux furent brutalement confisqués.

C'est, en effet, une transaction - ô génie des affaires ! - finalement profitable à Mme de Valentinois. Cédant au désir de revanche que Chenonceau symbolisait à ses yeux, la Reine livra en échange le château de Chaumont, acheté par elle cent vingt mille livres en 1550 sur sa fortune personnelle. Le marché, décidé à la fin de 1559, fut conclu à Chinon le 10 Mai 1560.

C'est donc à Catherine de Médicis que l'on doit cette constance de tous les régimes politiques, qu'a connu la France, de respecter cette notion de domaine public qui tient en une seule ligne du Code des Domaines : "Les biens du domaine public sont inalié­nables et imprescriptibles.", Livre III - titre 1° Article L. 52.

2.3. Domaine public maritime : le flou des limites

L'élan était donné. En 1566, (année du décès de Diane de Poitiers) la promulgation de l'édit de Moulins étendait cette notion de domaine public à la zone de balancement des marées qui s'appelle, désormais, le domaine public maritime.

Le cas était bien particulier : les limites de ce domaine sont fluctuantes. Pendant des siècles de larges parts de ce domaine purent être accaparées par simple endigage ou remblaiement. En 1963, la loi ne permettait plus d'agir ainsi. Il a fallu les scandales de Bormes les Mimosas, de 1972 à 1974 et les mauvaises manières de la Datar pompidolienne pour qu'en 1986, la loi sur la protection et le développement du littoral interdise l'entourloupette des "concessions d'endigage". Ce type de concession accordait la propriété des terres ainsi conquises au titulaire de la concession. C'était en contradiction parfaite avec le code des domaines précité. Déjà, en 1963, une loi rappelait l'inaliénabilité du domaine public maritime et l'étendait à tous les espaces abandonnés par la mer. L'article 26 de la loi de 1986 impose l'établissement précis des limites du rivage.

3. ABUS ET INCOHÉRENCES LÉGISLATIVES

3.1. La dangereuse procédure d'échange

Si le domaine public est inaliénable, on peut le privatiser par déplacement et non par échange. C'est le cas du remembrement qui permet de justifier la manoeuvre. Par exemple, un chemin du domaine public communal, dans une déshérence le rendant inutilisable, peut être déplacé pour éviter une discontinuité dans une propriété. Si on ne sait pas où le mettre on peut le disposer là où il aura une utilité publique, à condition qu'il soit pris sur la propriété du bénéficiaire de l'opération. A partir de cette procédure, des grands morceaux de forêt domaniale bien placés ont fait l'objet d'échanges avec des parcelles sans avenir ni intérêt immédiat. Aucune utilité publique ne justifiant l'opération, l'illégalité devenait évidente.

Malgré le caractère douteux de cette procédure d'échange, on a vu le tribunal administratif de Nantes sanctionner une captation du domaine public maritime par la commune de l'Aiguillon/mer, en 1972, par un simple échange de terrains de même superficie appartenant au domaine privé de la commune. En règle générale, toute manipulation sur les biens du domaine public doit être profitable au "public". Il doit y trouver son compte et, pour en être certain, il faut lui demander son avis par une enquête publique. Lorsqu'il s'agit de terrains d'égale valeur marchande, l'administration des domaines doit exiger plus grand que ce qu'elle accorde et s'assurer que le public a intérêt aux activités ainsi permises par le demandeur de l'échange.

3.2. Semi privatisation provisoire

Le gestionnaire du domaine public n'en est pas propriétaire, et l'Etat ne peut pas le vendre ou le louer. Par contre, subtilité du vocabulaire, il peut accorder une concession payante en se réservant le droit d'y mettre fin quand bon lui semble avant la fin de l'engagement contractuel. Dans ce cas, il doit indemniser le lésé. On se reportera au code des domaines pour plus de précisions.

On notera aussi que toute expropriation d'une propriété privée ne peut exister sans une évidente utilité publique. Dès que cette utilité publique disparaît, la rétrocession aux anciens propriétaires est prévue par les codes des domaines et de l'expropriation, jusqu'à la prescription acquisitive trentenaire. Au-delà, le bien revient au domaine public. Comme ce dernier point n'est pas précisé dans la loi, l'administration des domaines choisit souvent de classer le bien dans le domaine privé de l'Etat, ce qui permet de le brader aux promoteurs immobiliers sans contrôle. Dans ce cas, il faut réclamer au préfet une enquête publique relative à l'usage prévu du bien, ainsi détourné et lavé de sa tache domaniale.

3.3. Tentatives d'appropriation

Le domaine public national, ex-domaine de la couronne, a connu ces tentatives, surtout par la douteuse procédure de l'échange. De la même façon, le domaine public maritime (DPM), avec ses lais et relais de mer fluctuants, ses effondrements de falaises et ses possibilités d'endigage, a connu de fréquentes appropriations. Elles furent le fait de particuliers ou de collectivités locales. Même, après que les législations soient devenues plus contraignantes, ces appropriations ont continué. Ce fut souvent avec le concours du ministère en charge de la gestion du DPM, et avec l'appui du service des Domaines qui dépend des services fiscaux.

La définition des limites du domaine public maritime a connu de nombreuses modifications. Toutes allaient dans le sens favorable à l'extension de ce domaine. De nombreux ouvrages ont traité de la question. Par souci historique, on pourra s'y reporter.

3.4. L'illusion du "déclassement" et ses abus. Appropriations réussies

Le domaine public voit son appellation assortie d'un adjectif. Il est national, régional, départemental ou communal. Il peut être aussi portuaire, aéronautique, militaire, ferroviaire ou EDF. Cela signifie seulement qu'il est géré par ses bénéficiaires, ou plus exactement par des "super concessionnaires". On dit alors qu'ils bénéficient d'un transfert de gestion. Ils peuvent en disposer et accorder des sous-traités de concession. Par exemple, le Maire d'une commune peut concéder une partie du domaine public communal à un commerçant pour y aménager une terrasse de bistrot.

Il ne peut s'agir que d'une A.O.T (autorisation d'occupation temporaire). Pour d'autres types d'occupation, le service des domaines exigera des enquêtes publiques et des déclarations d'utilité publique rigoureusement motivées.

La concession, illusion de propriété. Il ne peut pas y avoir déclassement du domaine public vers le domaine privé, quel que soit l'adjectif qui accompagne ce dernier. Par contre, l'inverse est possible dans la mesure où le "public" y a intérêt. C'est le cas des rues privées d'un lotissement qu'on veut incorporer au domaine public communal afin de justifier la prise en charge de leur entretien par la commune. Leur accès ne peut plus être limité aux seuls propriétaires du lotissement et leur traversée doit être permise à tous. Si cette traversée est réduite par une voirie restrictive, l'incorporation au domaine public doit être dénoncée lors de l'enquête publique. Un commissaire-enquêteur réellement compétent ne peut passer outre cette exigence. C'est au président du tribunal administratif, qui nomme ce commissaire-enquêteur, de contrôler la chose. Hélas, il ne le fait jamais, ce qui oblige les services préfectoraux à se substituer à ces carences ou à les ignorer.

Reste donc la concession pour avoir l'illusion d'être un propriétaire du domaine public. Même dans ce cas, on voit une pression constante visant à allonger la durée de la concession. On peut citer la procédure de la loi "Charasse" qui permet à l'Etat de porter de trente à soixante-dix ans la durée de certaines concessions d'intérêt public évident et justifié par la durée d'amortissement d'installations industrielles. La loi N° 94-631 du 25 juillet 1994, reproduite à l'article L 34-1 du code des domaines de l'Etat, précise qu'il s'agit de "Dispositions déclarées non conformes à la constitution par décision du Conseil constitutionnel n° 394-346 DC du 21 juillet 1994." On imagine mal le Conseil d'Etat passant outre cette réserve. Seul le domaine public maritime a échappé à cette forme vicieuse d'appropriation à long terme.

Les abus commencent avec la procédure "illégale" du déclassement du domaine public vers le domaine privé. Même si cette procédure s'appuie sur des textes vaguement législatifs ou réglementaires, il n'en est pas fait mention au Code des domaines. Une loi ou un règlement ne peut connaître de contradiction. Si une possibilité existait de contourner la règle de l'inaliénabilité, l'article L 52 du Code des domaines prévoirait cette dérogation et ce n'est pas le cas. En effet, l'Etat n'étant pas propriétaire du domaine public, ne peut pas exproprier le peuple, même par une loi votée "à la sauvette" comme celle privatisant les Aéroports de Paris. Le Conseil Constitutionnel qui a sanctionné avec rigueur la loi Charasse, qui ne portait que sur les concessions, ne devrait pas admettre le contournement de la règle de l'inaliénabilité. L'incohérence législative serait-elle partie prenante dans "l'exception française" ? Le Conseil d'Etat se doit de corriger tous ces abus. Encore faut-il le solliciter et qu'il accepte de l'être. Ainsi glisse-t-on peu à peu d'un pays de droit vers la "bananiérisation".

Dans une lettre du 21 mars 2006 Le Conseil d'Etat prétend que l'inaliénabilité n'a pas été reconnue "constitutionnelle" par le Conseil du même nom. Nous lui avons fait la remarque suivante : Comment peut-on reconnaître un caractère de constitutionnalité à l'accessoire, et refuser cette qualité au principal auquel il se rapporte ?

3.5. Les appropriations scandaleuses du domaine public maritime

Elles ont toutes pour origine la vieille définition de la limite haute du DPM (domaine public maritime). L'édit de Moulins de 1566 établissait cette limite haute du rivage à l'emplacement de la "laisse" de pleine mer de la plus haute marée possible. On appelle laisse de mer le dépôt linéaire des algues et goémons reposant sur le rivage après le retrait des eaux vers la basse mer. Le domaine public maritime était alors considéré comme la surface située entre les limites des plus basses mers et des plus hautes mers. Sur une côte basse, cette surface est considérable. Elle peut s'étendre jusqu'à sept kilomètres du rivage dans la baie du Mont-Saint-Michel.

Il n'était pas rare de voir des titres de propriété considérant la laisse de haute mer comme limite du terrain privé. On pouvait donc, par simple endigage ou remblaiement, repousser les limites de son bien du côté de la mer. Lorsque c'était la mer qui apportait les terres de remblai, les surfaces ainsi gagnées constituaient matière à magnifiques procès entre voisins. Comment se partager les dons de la mer ? Toutes les lois promulguées depuis l'édit de Moulins ont fini par considérer que, même en cas de recul de la mer, les surfaces asséchées appartenaient toujours au domaine public maritime. Pire encore ! Si la mer gagne sur la terre, tout le terrain envahi par les eaux appartient au domaine public maritime. La possibilité de protéger les propriétés privées par des digues vient atténuer cette dernière contrainte. La seule exigence réside dans le principe du libre accès de tous à la mer et dans l'obligation de laisser ouvert au public un cheminement de trois mètres de large hors d'atteinte du flot.

La France, gigantesque camp de vacances ? C'est en 1963 que la loi précisa ces dispositions. Tant que le général de Gaulle put être assimilé à sa création, la cinquième République, la loi fut à peu près respectée. Dès son départ, ses successeurs, en augmentant la ponction fiscale territoriale et en disposant des capitaux libérés par la décolonisation, entamèrent un tournant dans la politique d'aménagement du territoire.

Ils voyaient la France future comme un gigantesque camp de vacances. C'était valable surtout pour le littoral, et cela n'empêchait pas l'industrialisation de l'agriculture. La DATAR conçut la chose avec le conformisme habituel, autant chez les élus que dans la haute fonction publique. Il s'agissait de recopier les modèles américains pour un tourisme de masse. Les rivages méditerranéens du golfe du lion seront assainis pour en faire une Californie du pauvre. Les rivages de l'Atlantique, plats et vasards, urbanisés par des immeubles HLM de vacances, seront une espèce de Floride au rabais imitant, aussi, Copacabana... vus de la mer. De 1969 à 1972 les scandales démarrèrent et il fallut plusieurs années pour que les tribunaux administratifs et le Conseil d'Etat sanctionnent ces violations de la loi. Comme d'habitude, c'était trop tard et le mal était fait sans que les compensations financières puissent l'éradiquer.

3.6. L'administration complice

Une multitude d'irrégularités sont à relever dans la gestion du domaine public par les hauts fonctionnaires. Sous Jacques Chirac, la commune de l'Aiguillon sur mer (Vendée) a loti et vendu des terres appartenant au DPM. Pour cela, elle avait obtenu cette fameuse concession d'endigage qui n'a jamais été assimilable à un transfert de propriété. Elle s'est bien gardée d'informer les acquéreurs qu'ils ne seraient jamais propriétaires du terrain acquis illégalement. Il est même probable qu'elle était persuadée en être propriétaire. Le service des domaines avait donné son approbation. Il est curieux de constater que les notaires soient si mal informés dans ces affaires lorsqu'ils définissent l'origine des propriétés. La chambre des notaires de la Vendée n'a pu donner aucune réponse satisfaisante justifiant ces irrégularités.

Pour une petite part de ces terrains, compte tenu de la faute de l'administration qui avait autorisé l'affaire, la commune a été condamnée par le tribunal administratif de Nantes à un échange parfaitement illégal, mais comme disent les préfets : "Tant que personne ne dit rien on laisse courir."

3.7. Prédateur n°1 : l'élu local

En 1986, était votée la loi sur l'aménagement et la protection du littoral qui imposait une déclaration d'utilité publique pour toute intervention sur l'ancien domaine public maritime limité à la zone de marnage. En 1991, au mépris de la loi de 1986, avec la bénédiction du tribunal administratif de Nantes, les services de l'Etat et les collectivités locales lançaient des énormes travaux d'endigage sur le DPM, sans intérêt général ni particulier, en vue d'une urbanisation ultérieure. Par grignotages successifs, les communes accroissent leur superficie jamais suffisante pour réaliser des rêves mégalomaniaques, à la mode chez nos élus. Les promoteurs immobiliers sont à l'affût de ces "terres promises". La revendication des élus pour posséder ces espaces est ininterrompue.

Quiproquo juridique.

La méconnaissance de la réalité juridique sur le domaine public, autant chez nos élus que dans les services de l'Etat, est telle qu'on la lit sous la plume de nos ministres et de beaucoup de nos hauts fonctionnaires et des spécialistes patentés du droit administratif : "Le domaine public appartient à l'Etat, ou à la commune, ou au département, ou à la région.»

Les élus et la fonction publique en sont tous intimement convaincus, sans trouver une justification légale abrogeant les édits royaux de 1539 et 1566.

En désespoir de cause, malgré la loi sur la protection du littoral, il a fallu créer le Conservatoire du Littoral, pâle imitation du National Trust britannique. Ce dernier trouve sa justification dans le fait que l'Angleterre ne connaît pas de domaines publics. Une application sérieuse de la loi de 1986 sur la protection du littoral devrait rendre inutile ce conservatoire du littoral. L'article 146-6 du code de l'urbanisme était prévu pour cela.

Informer le public.

Devant ces assauts de cupidité, il s'agit de réagir en informant le public de ses droits. Ces espaces de liberté où on ne peut apposer la pancarte «Propriété privée - défense d'entrer» sont une bénédiction pour les plus démunis. Ils font un peu «désordre» lorsque s'y étalent les pouilleries des clochards : le domaine public communal est le seul lieu assez fréquenté pour glaner quelques pièces en faisant la manche. La forêt domaniale, immense et entretenue par l'Etat, est à tout le monde. Les rivières et les fleuves sont aussi un enchantement à la portée de tous. La voie ferrée désaffectée passe du domaine public ferroviaire au domaine public départemental, régional ou national. Son accès est ouvert à tous, personne ne pourra l'acheter.

Le principal prédateur des domaines publics est l'élu local. Dans sa fringale d'urbanisation et de création de zones d'activités diverses vouées, la plupart du temps, à la déshérence, il demeure à l'affut de toutes les surfaces disponibles.

Par l'intermédiaire de votre député, posez au gouvernement la bonne question. N'acceptez pas la langue de bois et revenez à la charge jusqu'à obtenir une réponse honnête. Refusez qu'un Maire vous fasse payer l'accès au domaine public maritime, sous prétexte de manifestation populaire. Bien sûr, tout le monde n'a pas la pugnacité ni la force d'entreprendre une action en justice. Alors procédez à l'inverse. Refusez de subir l'autorité de police qui veut vous verbaliser alors que vous êtes dans votre droit. Vous vous apercevrez que les menaces, contraventions ou procès verbaux n'ont pas de suite. S'ils en avaient, vous n'aurez pas besoin d'avocat et vous gagnerez votre procès à la grande honte de ceux qui se croient investis de tous les pouvoirs.

Ci-dessous, rappel des interventions de l'ADDE (Amicale Dinardaise de Défense de l'Environnement) à l'occasion des enquêtes publiques visant des intentions d' appropriations frauduleuses des biens du domaine public, par les communes, au bénéfice de particuliers ou de la promotion immobilière. Systématiquement, même en présence d'une illégalité évidente, les commissaires enquêteurs, payés et mandatés pour cela, n'hésitent pas à donner des avis favorables. Donner un avis favorable à une illégalité consacre bien le caractère farfelu des enquêtes publiques officielles, dont les commissaires enquêteurs sont nommés par le président du tribunal administratif.

De François 1er à Charles de Gaulle

Plus de quatre siècles séparent leurs actions opposées sur la domanialité publique. Pourtant, ils se ressemblaient, du moins par la taille et certaines choses de la politique. Ainsi, Le Roi négociait avec la Porte (les musulmans turques), pour mettre en échec son concurrent autrichien. Charles de Gaulle en faisait autant avec le monde Arabe pour montrer son indépendance vis-à-vis de l'Amérique.

Par contre, dès 1959, la 5ème République naissante va entreprendre la démolition de cette création royale, en privatisant, par une ordonnance, les chemins ruraux. Les services fiscaux, en tripotant une sémantique approximative, vont ainsi aliéner ce que la loi, respectée depuis plus de quatre siècles, prévoit d'inaliénable sans dérogation possible. On verra successivement l'aliénation des relais de mer, en 1963, puis les concessions illégales d'endigage, avant les privatisations des services publics : on transfère des "biens du domaine public", en toute propriété, aux nouvelles sociétés privées.

On parle actuellement d'accession à la propriété des HLM. On oublie qu'ils sont souvent construits sur des terrains du domaine public ou devenus tels par expropriation, pour cause d'utilité publique.

par François Tatard, Capitaine au long cours
Prof-Ingénieur - Dept. Génie civil et urbanisme - INSA RENNES

Cet article a fait l'objet d'une publication dans la Revue EXPERTS, n°82 de février 2009.

© 2010 Net-iris & François Tatard

   

Commentaires et réactions :


 Fiche de François Tatard

Profession : Professeur Ingénieur
Société : INSA RENNES, Dept. Génie civil et urbanisme
Site web : Insa-rennes.fr/

Blog ouvert le : 21/07/2010
Nombre d'articles publiés : 1

-