Le blog juridique de Joël Thalineau

Vers la démocratie territoriale ?

Le 09/12/2011, par Joël Thalineau, dans Public / Droit Administratif.

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Le nouveau Président du Sénat "préfère parler de démocratie territoriale plutôt que d'acte 3 de la décentralisation" [1]. On le comprend tant l'acte 2 de la décentralisation n'aura été qu'une "tartarinade" !

Toutefois pour satisfaire cette noble ambition, il faudra donner non seulement au citoyen-électeur de vraies prérogatives mais aussi et enfin concevoir les libertés locales comme l'expression d'une séparation verticale des pouvoirs.

Sur ce point, il faut admettre que des acteurs institutionnels réticents ont bloqué la levée du rideau sur l'acte II de la décentralisation" !

Le Conseil d'Etat [2] et le Conseil Constitutionnel [3] ont renvoyé les constituants à leurs responsabilités et infligé un camouflet à l'auteur de cet "Acte II". Déjà malmené par ses proches, lors de la rédaction de la pièce, puis par la critique qui dénonça une réforme où les "slogans font loi" [4], ou stigmatisa une "bouillie juridique (traduisant) un refus évident du politique d'assumer certains choix sensibles" [5], l'auteur s'est fait depuis, sur ce sujet, d'une discrétion exemplaire !

Pourtant, il avait déclaré : "la révision constitutionnelle (...) va nous offrir des leviers majeurs de réforme. Le premier… c'est le principe de subsidiarité et de proximité (...) La République reste unitaire, elle n'est pas fédérale, mais elle doit adapter, dans notre ordre institutionnel, le principe de subsidiarité. Ce principe doit nous guider dans la juste répartition des compétences : "les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon" ; "l'organisation de la République est décentralisée".

Les juges ont brisé l'espoir d'une France décentralisée que M. Raffarin caressa devant le Congrès, réuni pour voter la loi constitutionnelle relative à "l'organisation décentralisée de la République".

Le Conseil d'Etat a rendu la sentence : "Le principe (...) selon lequel l'organisation de la République est décentralisée n'est pas au nombre (...) des droits et libertés garantis par la Constitution" ! Fallait-il une loi constitutionnelle, dont c'était l'intitulé et l'objet unique, pour en arriver là, pour rejeter, une fois encore, l'idée d'une séparation verticale des pouvoirs ?

Sentence exécutée par le Conseil Constitutionnel, d'abord en ignorant "l'organisation décentralisée de la République" et l'alinéa 2 de l'article 72, que les auteurs de la saisine n'avaient pas non plus considérés, puis en écartant la clause générale de compétence au motif que la loi du 10 août 1871 "ne saurait avoir donné naissance à un principe fondamental reconnu par les lois de la République garantissant une telle compétence". Cette décision clôt un vieux débat entre les doyens Bourjol et Favoreu !

A l'analyse, rien de surprenant, la loi ayant été débattue sans que soit définie la décentralisation ! Abstention coupable, comme le démontre a posteriori ces décisions !

Affirmons que fédéralisme et décentralisation expriment une même idée : "la division du pouvoir normatif entre des organes centraux et des organes non centraux", la loi étant l'objet de cette division pour le fédéralisme et le règlement pour la décentralisation et constituent ainsi une modalité de la "séparation des pouvoirs" ! Nous avons défendu cette affirmation dans notre thèse [6] et pour Michel Verpeaux la constitutionnalisation du droit des collectivités territoriales est "de nature à enrichir le droit constitutionnel en envisageant la séparation des pouvoirs autrement que dans sa dimension horizontale, car ce droit n'est pas limité à la seule étude des rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Il est aussi celui des principes qui fondent une société" [7].

La Constitution en affirmant l'unité de la République pose la centralisation du pouvoir de faire la loi, puis en reconnaissant l'organisation décentralisée de la République, elle devait consacrer la division du pouvoir de faire le règlement.

Toutefois, le constituant en est resté au "slogan" car cette division mettrait en cause le pouvoir réglementaire du 1er ministre en confiant au législateur sa délimitation, puisque selon l'article 72, la loi définit les compétences des collectivités, donc le champ de leur pouvoir réglementaire, et par voie de conséquence celui du 1er ministre!

Alors, l'acte II de la décentralisation, une "Tartarinade" ? A voir ! Car, malgré son rejet par les deux Hautes juridictions, l'acte II de la décentralisation pourrait être accueilli par le peuple !

Pour M. Raffarin, le "Troisième levier de changement, (c'est) le principe de participation populaire, le développement de la démocratie locale" avec "en premier lieu, le droit de pétition..." et "en deuxième lieu, (le) référendum local (...)". La traduction législative des dispositions de l'article 72-1 de la Constitution a été timorée mais l'introduction de "l'électeur - citoyen" dans la libre administration des collectivités est essentielle car susceptible d'éclairer autrement l'alinéa de l'article 72 selon lequel "Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon".

Cette disposition, comprise comme une des clés des rapports entre Etat et collectivités, peut aussi être entendue comme la clé de nouveaux rapports entre élus locaux et citoyens.

Le débat que semble vouloir ouvrir le nouveau Président du Sénat ne doit pas se dérouler en vase clos, entre élus, mais au contraire s'ouvrir aux citoyens.

A cet égard, le droit à l'information et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement posé par la Charte de l'environnement et le protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale relatif au droit de participer aux affaires des collectivités [8] attendent d'être déclinés concrètement, ne serait-ce que par la ratification du protocole additionnel à la Charte de l'autonomie locale signé le 16 novembre 2009.

La décision du Conseil Constitutionnel du 14 octobre 2011 [9] a donné du sens au principe de participation qui ne se résume pas à la publication des projets.

Toutefois, il reste du chemin à faire car le juge administratif [10] a ignoré les évolutions normatives intervenues depuis les décisions du Conseil d'Etat [11] et du Conseil Constitutionnel [12], pour admettre la légalité du règlement intérieur du conseil régional du Centre fixant le caractère secret des réunions de sa commission permanente.

On peut le regretter d'autant plus que cette Région est présidée par un membre d'un parti politique dont étaient issus les auteurs de l'amendement qui, en 1998, instaurait la publicité des réunions de ladite commission, disposition ultérieurement censurée par le Conseil Constitutionnel. Parti politique qui n'est pas étranger au nouveau Président du Sénat qui nous propose d'instaurer la démocratie territoriale !!

Au moment où les citoyens sont appelés à redoubler d'efforts, les derniers mohicans, adeptes de la centralisation législative et réglementaire et de la démocratie représentative sans initiative ni contrôle populaire vont vraiment devoir sortir de leur réserve !!!

Il faut imaginer les rapports de pouvoir au plan tant national qu'européen, il n'y a pas de différence formelle dans les rapports entre d'un côté, local et national et de l'autre, national et européen [13] !

Alors, souhaitons que ces mots du Président du Sénat augurent d'une autre époque et que les décisions juridictionnelles de 2010 n'ont été que le point d'orgue de l'avis négatif du Conseil d'Etat du 11 octobre 2002 !

Par Joël THALINEAU
Avocat au barreau de Tours
Spécialisé en droit public et droit de l'environnement
Docteur d'Etat en droit

Notes bibliographiques

[1] Gazette des communes, 21/11/2011, p. 10
[2] CE 15/09/2010, Req.n°330734
[3] CC 9/12/2010, Décision (DC n°2010-618)
[4] B. Faure, Revue droit public, 2003,
[5] A.M. Le Pourhiet, "La Constitution de la décentralisation, Sénat, 24 avril 2003"
[6] Essai sur la centralisation et la décentralisation - Réflexions à partir de la théorie de Ch. Eisenmann
[7] Michel Verpeaux, Cahiers du Conseil Constitutionnel n°12, p.87
[8] Protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale
[9] CC 14/10/2011, Décision (DC n°2011-183/184)
[10] TA Orléans, 18/2/2011, n° 1002822, Lettre du TA, n°9, 2011, p. 3
[11] CE 18/12/1996, Req. n°151790
[12] CC 14 janvier 1999, (DC n°98-407)
[13] Cf. notre article "La France, collectivité locale de l'Union européenne", Revue politique et parlementaire, 1995, n° 975, p.56-63

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