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Révision de la constitution : les paradoxes d'une évolution

Le 22/03/2001, par Raymond Ferretti, dans Public / Droit Administratif.

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Avec l'instauration du quinquennat, la Constitution a connu sa quinzième révision. Mais celle-ci se différencie assez nettement des autres puisque bien que mise en oeuvre dans le cadre de l'article 89, elle a débouché pour la première fois sur un référendum et non pas sur le Congrès. Ainsi, non seulement la révision se banalise mais de plus elle se normalise.

La Ve République a rompu avec une longue tradition non révisionniste. Certes, toutes les Constitutions précédentes avaient prévu des procédures de révision, mais rares ont été les révisions. C'était "une institution dont on parlait toujours mais dont on ne se servait jamais". Dans un premier article nous étudierons le passage d'une révision exceptionnelle à une révision beaucoup plus ordinaire (I). Puis nous étudierons dans un second article le passage d'une révision qui était imposée par le Président de la République à une révision qui est imposée au Président (II).

I - D'une revision exceptionnelle a une revision ordinaire

Dans ses débuts la Ve République a peu révisé la Constitution et quand elle l'a fait c'est par le biais de procédures exceptionnelles. Par la suite, la situation s'est inversée : les procédures normales ont été mises en oeuvre et ce beaucoup plus souvent. La révision s'est banalisée tant sur le plan de la procédure, que sur celui du rythme.

A - En matière de procédure

L'article 89 qui prévoit la procédure normale de révision n'a été utilisé qu'en 1963, alors que deux révisions étaient déjà intervenues par des voies plus exceptionnelles.

a) Les procédures exceptionnelles ont été les premières utilisées

Pendant les deux mandats du général de Gaulle, la Constitution a été révisée trois fois. Une quatrième tentative rejetée a été fatale au fondateur du régime. Dans trois cas sur quatre, ce sont des procédures exceptionnelles qui ont été utilisées. Qui plus est, deux types de procédures exceptionnelles ont été mis en oeuvre. L'une était explicitement exceptionnelle, l'autre ne l'était qu'implicitement.

La première révision de la Constitution est intervenue en 1960, dans le cadre de l'article 85 de la Constitution. Cet article, qui d'ailleurs a disparu en 1995 articles 6 et 7 de la Constitution qui furent modifiés, l'élection présidentielle au suffrage universel entrait ainsi dans le droit constitutionnel de la Ve, mais par une porte dérobée l'article 11 de la Constitution qui a été utilisé, c'est à dire un article qui explicitement n'était pas prévu pour réviser la Constitution.

La controverse a été vive à l'époque. Une très grande partie des constitutionnalistes était opposée à l'emploi du référendum de l'article 11 qui ne pouvait être réservé qu'à l'adoption des lois ordinaires. Et le professeur Marcel Prélot qui pourtant était loin d'être un adversaire du Général de Gaulle n'hésitait pas à parler de "voie de fait" l'article 48 de la Constitution permet au Gouvernement d'écarter les textes qui ne lui conviennent pas. La révision de 1995 l'article 89 qui a été systématiquement utilisée l'article 49.3, "puisque l'article 89 exige que le texte soit "voté" et qu'il ne le serait pas si l'Assemblée n'était invitée qu'à se prononcer sur une motion de censure éventuelle" l'article 44.3. C'est d'ailleurs ce qui s'est passé lors de la première utilisation de cette procédure de révision. Lors de celle de 1992 ( Maastricht) le Gouvernement après y avoir songé y a finalement renoncé l'article 45 alinéa 2, mais bien sûr sans que les conséquences attachées à cette réunion et prévues par les alinéas suivants puissent être mises en oeuvre. Il s'agirait donc d'une Commission "informelle" comme le précise Guy Carcassonne l'article 54 il a eu à se prononcer sur la conformité de traités non encore ratifiés. Il s'agissait des traités de Maastricht, d'Amsterdam et plus récemment de la convention instituant une Cour pénale internationale. Dans ces trois cas, le traité a été déclaré non conforme. Pour le ratifier la révision était donc nécessaire l'article 8.1 nomme-t-il les ministres sur proposition du Premier ministre. Il en va de même on l'a vu s'agissant de la révision. La proposition préalable du Premier ministre conditionne la décision présidentielle : pas de proposition de révision, pas de révision. Ce qui conduit à un véritable partage du pouvoir de décision présidentiel. Mais, le partage reste formel en raison du fait majoritaire. De la même manière que le contreseing est un dû, la proposition préalable est une formalité : elle est acquise d'avance. Toutes les révisions entreprises en dehors des périodes de cohabitation ont en effet été véritablement décidées par le Président seul. En particulier, la révision de 1995 élargissant notamment le domaine du référendum, correspond à une quasi-promesse électorale du candidat Chirac. Celui-ci, élu Président, prendra véritablement l'initiative. La proposition du Premier ministre a bien été faite…. pour la forme.

Si le Premier ministre joue en la matière un rôle formel, c'est parce qu'il reconnaît dans le Président de la République son chef sur le plan politique, mais c'est aussi parce qu'il s'appuie sur une majorité de députés qui se réclament du Président.

Le fait majoritaire va également avoir pour effet de neutraliser le Parlement, sur un double plan. En premier lieu, c'est la capacité d'initiative du Parlement qui est réduite à néant. Celui-ci peut par l'intermédiaire de ses membres prendre concurremment avec le Président de la République, l'initiative de la révision. Or, la connivence politique qui lie les parlementaires de la majorité au Président les empêche d'emprunter cette voie qui serait perçue comme allant à l'encontre du rôle primordial joué parce dernier. Et si la conviction politique à la base du phénomène majoritaire ne suffit plus alors la contrainte de la rationalisation aura raison de l'obstination éventuelle de certains. La maîtrise de l'ordre du jour, on l'a vu permet de déjouer de tels pièges, mais rappelons-le depuis 1995 une "fenêtre parlementaire" pourrait permettre à l'avenir de faire sauter ce verrou. Non content de maîtriser l'initiative parlementaire, le Président de la République maîtrise également le pouvoir d'adoption du Parlement.

Le projet de loi constitutionnelle doit être adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées du Parlement. Cela ne représente en période de concordance des majorités qu'une formalité là encore. Par définition dans ces périodes l'Assemblée nationale est acquise au Président de la République : le vieil adage "si veut le Roi, si veut la loi" peut en effet être transposé en : "si veut le Président, si veut la loi". Tant que le phénomène majoritaire a existé les choses se sont passé ainsi. D'ailleurs, c'est parce que ce phénomène n'existait pas encore que le général de Gaulle a préféré, en 1962, la voie de l'article 11 pour instituer l'élection présidentielle au suffrage universel.

b) Une maîtrise limitée

Quand le Président de la République maîtrise l'Assemblée nationale en raison du phénomène majoritaire, il ne maîtrise pas pour autant le Sénat. Et celui-ci peut alors jouer un rôle important. Il dispose en effet d'un véritable "pouvoir d'empêcher la révision" comme le souligne Stéphane Pierré-Caps Constitution de 1958.

Raymond FERRETTI
Maître de conférences à l'Université de Metz

JO du 26 nov. 1993) ; JO du 5 août 1995) ; JO du 23 février 1996) ; JO du 21 juillet 1998) ; JO du 26 janvier 1999) ; Ratification du Traité d'Amsterdam ; Procédure de l'article 89.

JO du 9 juillet 1999) ; Cour pénale internationale ;JO du 9 juillet 1999) ; Egalité entre les hommes et les femmes ;JO du 3 octobre 2000)

Loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995

http://www.conseil- constitutionnel.fr

Loi constitutionnelle n° 99-49 du 25 janvier 1999 ; Loi constitutionnelle n° 99-568 du 8 juillet 1999

Loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998

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Profession : Maître de conférences
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Site web : Ferretti.imingo.net/

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