Le blog juridique de Raymond Ferretti

Référendum : le point mort

Le 04/10/2000, par Raymond Ferretti, dans Public / Droit Administratif.

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Le référendum sur le quinquennat place notre démocratie à la croisée des chemins. Et le chef de l'Etat l'a bien compris puisque le soir même de la consultation - ce qui ne s'était jamais fait - il tirait les conséquences de l'échec d'un certain type de référendum celui qu'il avait voulu pratiquer, c'est à dire ce moyen qui permet simplement d'éviter les excès du régime représentatif.
Aussi dans un mouvement de fuite en avant a-t-il préconisé l'instauration d'un nouveau type de référendum, celui qui traduirait le recours à la démocratie sinon directe du moins semi-directe. Mais cette voie ne semble pas la bonne.

L'échec avéré du référendum, tempérament de la démocratie représentative

Sous l'influence de René Capitant, reprenant la démarche de Carré de Malberg, le référendum devait devenir, sous la Ve République un “correctif des tendances ultra-représentatives du régime parlementaire”. Cette idée sera d'abord exprimée en termes généraux dans l'article 3 de la Constitution : “la souveraineté appartient au peuple français qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ”. Puis elle sera déclinée sur plusieurs modes, ce qui se traduira par plusieurs types de référendum : d'abord le référendum législatif dans l'article 11, puis le référendum constituant dans l'article 89. C'est donc en permettant l'intervention directe du peuple dans le champ législatif et dans le champ constitutionnel que le référendum devait devenir un tempérament au caractère représentatif du régime.

Toutefois, le référendum n'échappera pas à ce qui semble être son destin en France, il se transformera en plébiscite. L'autre face du référendum devait en effet rapidement apparaître, soulignant ainsi l'ambivalence de l'institution et du même coup la condamnant.
Très vite le Général de Gaulle a utilisé le référendum, et ce à plusieurs reprises. Un référendum en 1961, deux en 1962 ! Une telle utilisation groupée dès le début de la Ve par le fondateur de celle-ci devait laisser des traces profondes et modifier sensiblement le référendum et d'une certaine manière le régime lui-même.

Plus précisément, le référendum a permis la personnalisation du régime et dans une large mesure sa présidentialisation. En effet, en s'appuyant sur le peuple le général de Gaulle a pu imposer sa politique algérienne. Ce faisant, le Président de la République renforçait sa position au sein des institutions. Par le référendum il engagea sa responsabilité politique devant le peuple. Et lorsque celui-ci manifesta son désaccord en 1969, le général de Gaulle démissionna.

Alors, le référendum tombera en désuétude après le demi-succès de Georges Pompidou en 1972, lorsque plus tard il sera à nouveau mis en oeuvre par François Mitterrand en 1988 puis en 1992, ce sera une pratique référendaire plus conforme aux textes qui verra le jour.
Jacques Chirac par sa révision constitutionnelle de 1995 élargira le domaine du référendum pensant ainsi favoriser le retour à cette pratique. Le choix du référendum constituant de préférence au Congrès le 24 septembre dernier marquant d'une certaine manière cette même volonté. Mais, la victoire des abstentionnistes condamne définitivement cette tentative de renouer avec le référendum, tempérament de la démocratie représentative. Le Président de la République l'a bien compris et c'est pourquoi le soir même de la consultation il a proposé de mettre en place un référendum d'initiative populaire.

L'échec probable du référendum, instrument de la démocratie semi-directe

En accordant au peuple non seulement le droit de se prononcer sur un texte mais encore celui de prendre l'initiative du référendum, on lui permet de jouer un rôle politique plus important, bref on tend à mettre en oeuvre un autre modèle politique. Le référendum est alors conçu comme un instrument de la démocratie semi-directe. Jacques Chirac n'est pas le premier à envisager cette solution. Déjà Valéry Giscard d'Estaing dans son ouvrage “Deux Français sur trois” s'était prononcé pour un tel référendum, mais il n'était plus au pouvoir. François Mitterrand évoquera la question lors de la campagne présidentielle de 1988 dans sa “Lettre à tous les Français”. Or il ne retiendra pas cette possibilité dans les deux projets de lois constitutionnelles du 10 mars 1993.

Si de telles propositions sont restées lettres mortes, c'est qu'elles ne sont pas sans danger. Le plus grand consistant dans le populisme et la démagogie qu'elles renforceraient, alors qu'ils atteignent, ces derniers temps, un niveau élevé. Les sondages montrent que la moitié des abstentionnistes ont voulu manifester leur mécontentement à l'égard de la classe politique. D'autres enquêtes effectuées sur les bulletins nuls soulignent quels sont les thèmes qui mobilisent ces votants un peu particuliers. «Non à l'autoroute A 831», «Non au jugement condamnant José Bové», «Non à l'essence chère» etc... Ces mentions inscrites sur les bulletins traduisent un vote protestataire et le référendum d'initiative populaire ne ferait qu'exprimer en grand ce type de réaction et de règlement de compte avec la classe politique. La démocratie semi-directe ne peut fonctionner convenablement qu'avec des gardes-fous. C'est pourquoi le Comité Vedel avait préconisé en 1993 le «référendum d'initiative minoritaire» qui «combinerait celle des élus de la nation et celle des citoyens eux-mêmes». Mais il ajoutait une précaution supplémentaire : l'intervention préalable du Conseil constitutionnel qui devrait obligatoirement se prononcer sur la constitutionnalité du texte «ce qui tuerait dans l'oeuf la majeure partie des propositions démagogiques ou honteuses" comme le dit Guy Carcassonne qui a repris récemment ces propositions. Mais, on peut douter de l'efficacité d'une telle démarche.

La solution ne réside pas dans la démocratie semi-directe. Si l'on veut que le peuple intervienne plus et mieux dans la vie publique il faut qu'enfin on instaure comme dans la plupart des grandes démocraties la saisine directe du Conseil constitutionnel par les citoyens ou du moins par les justiciables. Parallèlement il faudrait développer le statut de l'opposition en lui accordant un minimum de présidences de commission, en lui permettant d'exercer pleinement son droit d'initiative législative etc… Enfin, il faudrait que le Parlement retrouve ses prérogatives : la délibération et le contrôle. Seule cette voie, celle d'une réévaluation de la démocratie représentative peut éviter cette crise de la participation politique que l'on vient de voir se confirmer. L'autre voie celle de la démocratie semi-directe conduirait au contraire à une dévaluation de la démocratie.

Raymond FERRETTI
Maître de conférences à l'Université de Metz

Pour plus d'information, lisez :
L'article de Raymond Ferretti : Le calendrier électoral ou la politique de l'autruche
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