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Vers une nouvelle "Constitution budgétaire"

Le 10/02/2001, par Raymond Ferretti, dans Public / Droit Administratif.

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L'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959 précise la procédure et le contenu des lois de finances. De ce fait elle peut être considérée comme la "constitution budgétaire" de l'Etat. Malgré trente cinq tentatives, ce texte n'a été modifié que deux fois en 1971 et en 1995, mais il ne s'agissait que de questions de pure forme.

Aujourd'hui, l'ordonnance a de bonnes chances d'être complètement modifiée puisque l'Assemblée nationale a commencé l'examen d'une proposition de loi organique relative aux lois de finances, déposée par le rapporteur général du Budget.
Ce texte bénéficie d'un consensus politique important qui laisse espérer son adoption prochaine. Dans ce cas, c'est tout notre droit budgétaire qui serait profondément modifié. En deux mots, il s'agirait de passer d'une logique de moyens à une logique de résultats. La réforme se traduirait donc par une meilleure efficacité gouvernementale (I). Pourtant ce renforcement de l'exécutif ne se ferait pas au détriment du Parlement qui au contraire devrait pouvoir jouer un rôle plus important en exerçant un meilleur contrôle (II).

Plan :
Une nouvelle efficacité gouvernementale
Par l'assouplissement des principes d'autorisation
Par la mise en place d'un meilleur instrument comptable
Un meilleur contrôle parlementaire
Par la maîtrise de l'objet de l'autorisation
Par la maîtrise de l'exécution de l'autorisation


Une nouvelle efficacité gouvernementale


L'efficacité du Gouvernement et de son administration dépend d'un assouplissement des principes qui régissent l'autorisation budgétaire. Ainsi peuvent être créées les conditions d'une amélioration, mais le moyen de cette amélioration réside dans la mise en place d'un meilleur instrument comptable.


Par l'assouplissement des principes d'autorisation


Deux grands principes régissent depuis toujours l'autorisation budgétaire : la spécialité et l'annualité. Ils permettent au Parlement de donner une autorisation plus précise. Plus la précision est grande et plus le pouvoir du Parlement est grand. Mais ces principes conduisent aussi à enserrer le Gouvernement dans un véritable " corset " budgétaire qui nuit à son efficacité.


L'aménagement de la spécialité budgétaire


Traditionnellement, les dépenses sont présentées et votées par chapitre budgétaire. La croissance de leur nombre (entre 4000 et 5000 sous la IVe République) avait conduit, dans le cadre de l'ordonnance du 2-1-1959, à dissocier le vote de la présentation. Ainsi, le vote se fait-il par grande masse : les services votés,le titre de ministère pour les mesures nouvelles, alors que la présentation et donc la discussion se fait par chapitre. Même si le nombre de chapitre a très sérieusement été réduit (848 dans le budget 2001) leur découpage n'est pas " parlant " et ne peut permettre un véritable débat. En effet les chapitres regroupent les dépenses de même nature ou de même destination. Ils correspondent à une logique de moyens.
La proposition de loi organique envisage de substituer des programmes à ces chapitres. Ils introduiraient une logique d'objectifs. Ainsi, au ministère de l'intérieur il y aurait des programmes : police nationale, sécurité civile, soutien à l'investissement courant des collectivités territoriales etc… Ces programmes, au nombre de 200 à peu près seraient regroupés en " missions ", quatre ou cinq par ministère. Les crédits ouverts dans ces programmes seraient fongibles. De la sorte, le responsable des programmes disposerait d'une assez grande liberté d'action. Elle permettrait d'assurer une plus grande efficacité de la dépense publique. Cependant, on n'en sait pas plus sur ces programmes. C'est le Gouvernement qui les définira. Le risque, est de voir ces programmes recouvrir d'habits neufs, à peine un peu plus amples, l'ancienne logique de moyens.


L'assouplissement de l'annualité budgétaire


En limitant la valeur des autorisations budgétaires à un an, on donne un véritable pouvoir à l'auteur de l'autorisation. Tel est le but recherché par le principe de l'annualité. Mais ce faisant, on crée un véritable carcan rendant délicate la réalisation de nombreuses opérations publiques.
La proposition de loi organique, assouplit dans une large mesure ce principe. En effet, le texte généralise la technique des autorisations de programme, en les rebaptisant : autorisations d'engagement. Désormais, toutes les autorisations budgétaires seront découpées en deux : l'autorisation d'engager et le crédit de paiement. Toutefois les nouvelles autorisations d'engagement ne seront pas valables sans limitation de durée comme l'étaient les anciennes autorisations de programme. Mais elles pourront être reportées d'une année sur l'autre sans aucune difficulté puisque aucune condition restrictive n'est prévue. Par contre, les crédits de paiement ne pourraient être reportés que dans la limite de 3% des crédits initiaux et uniquement dans la mesure où ils permettent de payer des dépenses qui ont effectivement été engagées.


Par la mise en place d'un meilleur instrument comptable


L'amélioration de la gestion et donc de l'efficacité du Gouvernement et de son administration passe par la disposition d'un instrument comptable performant. La proposition de loi organique précise dans son article 29 : " Les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle du patrimoine et de la situation financière de l'Etat. " A ces fins, deux modifications importantes de la comptabilité devraient être introduites.


Une comptabilité des droits constatés


Le système des droits constatés permet d'enregistrer une opération de dépense au moment où sa réalité juridique apparaît, c'est à dire, à la réception de la facture, le plus souvent. Ce système, dit également comptabilité d'exercice, s'oppose à celui qui est utilisé aujourd'hui : la comptabilité de caisse.
Le passage à une comptabilité des droits constatés permettrait d'avoir le recul nécessaire à une bonne gestion, en bref d'avoir une connaissance précise de la situation financière de l'Etat, au travers des flux de créances et de dettes, et donc d'apprécier la sincérité des comptes de l'Etat. Il aurait également pour conséquences, sur un plan technique, l'introduction de provisions et la comptabilisation des amortissements.


Une comptabilité permettant de mesurer la performance


Le ministre des Finances, a annoncé récemment la mise en place progressive d'un projet informatique de grande ampleur, baptisé ACCORD (système unifié et partagé de comptabilisation de la dépense de l'Etat), qui débutera dès le printemps 2001 et s'achèvera en 2004. Il permettra notamment, de suivre les dépenses par nature (personnel, fonctionnement, investissement), par acteurs (c'est-à-dire par responsables), par programmes, par localisation, selon une approche multicritères. Ainsi, un véritable instrument permettant de mesurer la performance sera-t-il mis en place.
Toutes ces mesures traduisent le changement de perspective. On passera d'une logique de moyens que l'on saupoudre à une logique de résultats que l'on cherche à atteindre. Ce passage repose sur le développement de la responsabilité et de l'autonomie des services. Toutefois, ces changements ne devraient pas se faire contre le Parlement.


Un meilleur contrôle parlementaire


En autorisant, les recettes et les dépenses le Parlement contrôle l'action du Gouvernement, encore faut-il que l'objet de cette autorisation soit maîtrisé. C'est ce que prévoit la proposition de loi organique. De plus, en mettant en oeuvre l'autorisation, le Gouvernement est souvent conduit à la modifier, là encore le texte met en place des dispositions qui permettent au Parlement de maîtriser l'exécution de l'autorisation budgétaire.


Par la maîtrise de l'objet de l'autorisation


Le Parlement ne dispose d'un véritable pouvoir budgétaire que dans la mesure où il connaît avec sincérité le contenu de la loi de finances mais aussi dans la mesure où il peut exprimer son autorisation à travers une procédure de vote claire.


A travers la présentation de la loi de finances


" Les lois de finances présentent de façon sincère, compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat." Ce principe de sincérité qu'énonce la proposition de loi organique est une nouveauté par rapport à l'ordonnance du 2-1-1959. Il devrait se traduire notamment par l'exigence de documents accompagnant le projet de loi de finances plus nombreux et surtout comportant plus d'informations. Ainsi, une présentation du budget en deux sections, l'une de fonctionnement, l'autre d'investissement figurera-t-elle dans les fascicules budgétaires. Mais cette sincérité devrait aussi déboucher sur la disparition des budgets annexes et d'une grande partie des comptes spéciaux du Trésor. Seuls seraient créées quatre catégories de " comptes annexes " qui ne rassembleraient que des opérations temporaires.
Le principe de sincérité devrait également trouver son prolongement dans une "consolidation " plus grande du budget puisque les impositions de toute nature bénéficiant à des personnes autres que l'Etat figureraient dans la loi de finances, de même que les modalités de répartition des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, les garanties de prêts, l'évaluation des ressources et des charges de trésorerie, l'estimation des crédits ouverts par voie de fonds de concours.
Bref, c'est le champ de l'autorisation qui serait ainsi quelque peu élargi. Mais c'est surtout en terme d'information plus que d'autorisation que cet élargissement se mesurerait.


A travers le vote de la loi de finances


C'est d'abord la préparation du vote qui serait renforcée. En premier lieu, le débat d'orientation budgétaire qui existe depuis 1996 serait prévu et organisé par la loi organique. De même les questionnaires que les rapporteurs spéciaux envoient aux ministres dépensiers seraient eux aussi inscrits dans la loi organique. Des délais de réponse seraient prévus.
C'est ensuite la procédure de vote qui serait modifiée par la proposition de loi organique. Aujourd'hui, le Parlement vote en une seule fois ce que l'on appelle les services votés. On sait qu'ils correspondent au minimum de dotations nécessaires au fonctionnement des services dans les conditions votées l'année précédente. Or ces crédits représentent 95 % de l'ensemble des crédits. Cette règle du vote des services votés en une seule fois est emblématique de la volonté de restreindre les prérogatives parlementaires qui avait cours au début de la Ve République. C'est pourquoi sa suppression par le nouveau texte en préparation, apporterait une amélioration considérable à la situation du Parlement. En votant le budget par programme, les députés et les sénateurs exerceraient un pouvoir budgétaire bien plus grand.
De plus, la suppression des crédits provisionnels dont le montant peut être dépassé relativement facilement redonnerait à l'autorisation parlementaire une certaine consistance. La suppression de certaines catégories de crédits globaux irait dans le même sens.


Par la maîtrise de l'éxecution de l'autorisation


Trop souvent, l'autorisation budgétaire est modifiée par le Gouvernement sans que le Parlement ne puisse vraiment s'y opposer, souvent d'ailleurs il n'est même pas informé ou alors est-ce tardivement. Sur ce point, la proposition de loi organique apporte de nombreuses innovations. Mais, dans la mesure où, on l'a vu, l'autorisation serait désormais donnée en termes beaucoup moins précis il convenait d'accroître et de mettre en place de véritables instruments de suivi.


Un plus grand contrôle des modifications par voie réglementaire


L'article 11 de la proposition de loi organique rappelle le principe de la primauté du pouvoir législatif dans la détermination du montant et de l'affectation des crédits et souligne le caractère exceptionnel de l'intervention du pouvoir réglementaire. Mais le texte va plus loin puisqu'il prévoit l'information préalable des commissions des finances des assemblées en cas de modification d'origine réglementaire. Ainsi, l'ouverture de crédits supplémentaires par décrets d'avance devrait-elle faire l'objet d'un avis des commissions. De même, l'annulation de crédits devra-t-elle être précédée d'une information des commissions tout comme le transfert de crédits. De manière plus générale l'article 40 précise que le projet de loi de finances rectificative sera désormais accompagné " de tableaux récapitulant les mouvements intervenus par voie réglementaire et relatifs aux crédits de l'année en cours ".
A cette exigence d'information à priori et a posteriori s'ajoute la limitation quantitative des crédits modifiés. Pour finir, toutes ces modifications de l'autorisation seraient établies par décret et non plus par arrêté.


De nouveaux instruments de suivi


Le projet de loi de règlement est un instrument qui permet aux parlementaires de contrôler l'exécution du budget. Mais pour être véritablement efficace, cette loi doit être discutée plus tôt. C'est ce que prévoit la proposition de loi organique. Désormais, le projet de loi de règlement devrait être déposé au plus tard le 1er juin de l'année qui suit celle de l'exécution du budget. Ainsi, la discussion du budget de l'année " n " se ferait en connaissant les résultats de l'année " n-2" Le suivi dans le temps serait ainsi amélioré.
Mais le suivi relatif à un même budget sera également amélioré par la mise en place dans la loi de finances de l'année de projets annuels de performance (PAP) auxquels répondraient dans la loi de règlement les rapports annuels de performance (RAP). Les premiers instruments (PAP) devraient décrire de manière assez précise les intentions du Gouvernement, en termes d'objectifs et d'indicateurs de résultats pour chaque programme.. Les seconds (RAP) permettraient de vérifier très précisément si les promesses ont été tenues. Ainsi on passera d'une analyse des moyens à une analyse des performances obtenues.


La proposition de loi organique relative aux lois de finances apporterait incontestablement des modifications importantes à la " constitution budgétaire " du pays. Elle serait aussi un élément important de la réforme de l'Etat car non seulement elle permettrait d'améliorer l'efficacité de la dépense publique, ce qui est indispensable dans un pays où les prélèvements obligatoires ne doivent plus progresser, mais elle élargirait également les compétences et le poids du Parlement ce qui est nécessaire dans un Etat où la démocratie représentative est quelque peu essoufflée.


Metz, le 10 février 2001

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Raymond FERRETTI
Maître de conférences à l'Université de Metz



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