Le blog juridique de Raphael Piastra

Epilogue de l'affaire Marc Robert : la leçon du CE à l'exécutif

Le 11/01/2011, par Raphael Piastra, dans Judiciaire / Monde de la Justice.

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Le 31 décembre dernier le Conseil d'Etat a annulé la mutation d'office du procureur général de Riom, Marc Robert, à la Cour de Cassation. Celle-ci avait été décidée, avec le consentement de l'Elysée, par Rachida Dati, alors Garde des Sceaux, en juin 2009, afin de "placardiser" un parquetier jugé trop indépendant voire trop à gauche.

Rappelons un peu l'affaire puis ses conséquences.

L'affaire Marc Robert

Marc Robert était procureur général à la Cour d'Appel de Riom depuis 2001, nommé par le gouvernement Jospin (dernier magistrat de cette catégorie à avoir été nommé par la gauche). Il avait précédemment occupé en particulier des fonctions au cabinet de Robert Badinter, alors Ministre de la Justice. Il fut surtout avocat général au procès Papon à Bordeaux. Ses qualités de juriste sont unanimement reconnues et l'on parle couramment d'ailleurs des "notes Robert", qu'il rédige sur la plupart des textes de loi qui paraissent en matière judiciaire. Il présidait aussi la Conférence des procureurs généraux d'Europe au sein de laquelle il militait notamment pour une réforme du statut des procureurs afin de les rendre plus indépendant du politique (Le Monde, entretien du8 juillet 2009). Il a aussi exprimé de "fortes réserves" sur le projet de suppression du juge d'instruction voulue par l'Elysée.

Surtout Marc Robert a l'outrecuidance de transgresser son devoir de réserve et de loyauté, en protestant contre la réforme de la carte judicaire en Auvergne amenant notamment la suppression du TGI de Moulins dans l'Allier (sauvé depuis lors par ce même Conseil d'Etat, 19 février 2010, M. Pierre M. et autres). En "Sarkozie" cela relève du crime de lèse-majesté et ne pardonne pas ! Et en Auvergne où le ministre de l'Intérieur, Brice Hortefeux, entretient son pré-carré, c'est un délit du même acabit !

On sait que, début 2009, le cabinet de l'ancienne Garde des Sceaux avait plus ou moins essayé de convaincre Marc Robert de demander lui-même sa mutation notamment vers la C. de Cassation. En vain.

Le 5 mai 2009, lors d'une première réunion, le CSM émet un avis défavorable à la mutation proposée par la Garde des Sceaux à la demande de l'Elysée. Le "château" mécontent va, via Patrick Ouart, alors conseiller officiel, mais aussi parfois officieux, de N.Sarkozy, tenter d'influer sur quelques membres du Conseil.

Le 4 juin 2009, Rachida Dati décide, une fois de plus, de passer non seulement en force mais surtout au-dessus du droit. Elle préside alors, au titre de l'art. 65 de la Constitution, le CSM pour une réunion traitant notamment des mouvements de parquetiers. Par un premier vote matinal, le Conseil vote la mutation par 6 voix contre 4.

L'après-midi c'est une audience sans précédent qui se déroule. Rachida Dati annonce qu'elle retire purement et simplement de l'ordre du jour la mutation de Marc Robert. Patrick Ouart (qui depuis pantoufle chez LVMH), non membre du Conseil, assiste à la réunion. On sait que ses relations avec la Garde des Sceaux sont à tout le moins contrastées, car sa mission est aussi de "cornaquer" cette dernière. Il s'indigne et prend contre toute attente la parole pour rappeler que l'ordre du jour avait été fixé par le chef de l'Etat. Comme le note un magistrat présent : "sa seule présence était suspecte et son intervention dépassait les bornes". La ministre rétorque que, présidant, c'est à elle d'examiner les nominations. Du coup trois représentants des syndicats de magistrats décident, le 25 juin, de façon inédite là aussi, de ne plus siéger, dénonçant "des pratiques inconcevables dans un Etat de droit".

Les syndicats estiment, unanimement, que le CSM n'a pas émis d'avis sur le cas Marc Robert. De son côté le Conseil lui-même et le pouvoir estiment que seuls les avis défavorables sont examinés et donc que la mutation est valide. Du coup la Garde des Sceaux cosigne, le 23 juin, le décret énonçant que l'avis a été donné.

Ultime épisode, le décret de nomination de Marc Robert est daté du jour du départ de Rachida Dati, qui n'a donc pas eu à le signer, laissant le paraphe, embarrassant, à Michèle Alliot-Marie qui lui succède !....

Bien évidemment ainsi qu'il l'énonce clairement dans La Montagne du 7 juillet 2009, Marc Robert, unanimement apprécié dans le ressort de la Cour d'Appel de Riom, s'oppose à cette mutation. Une "placardisation" plus exactement. Plus qu'une question d'honneur personnel, d'un homme qui fait l'unanimité dans le ressort de la Cour de Riom, il s'agit d' "une question de principe". Tout naturellement il exerce un double recours contre l'arrêté décidant de sa mutation.

Formellement il demande d'abord un référé- suspension qui est, curieusement, rejeté pour défaut d'urgence. La motivation même du CE nous parait sujette à caution. Il estime en effet que les conditions de consultation du CSM avant le décret "ne font apparaitre aucune méconnaissance à caractère général des prérogatives que la Constitution confère au CSM en matière de nomination des magistrats du parquet" (CE, réf., 28 juillet 2009). C'est faire fi de l'avis requis selon l'art.65 C. en pareille situation.

Sur le fond notons d'abord que le CE s'est, en quelque sorte, rattrapé. Il a d'abord admis l'intervention du Syndicat de la Magistrature, dont M. Robert fut membre, et de l'Union Syndicale des Magistrats. Le rapporteur public, Julien Guyomar, le 17 décembre 2010, avait ouvert une brèche en estimant que le CSM n'avait juridiquement pas donné d'avis préalablement à la nomination. La haute juridiction s'engouffra alors dedans en deux étapes. D'abord elle estime que la Garde des Sceaux, en présidant la réunion, "exerçait la plénitude des attributions relevant du président de la République" et cela en vertu de l'art.65 C (ancienne mouture).

Ensuite, et surtout, elle a décidé qu'au cours de cette séance étant donné qu'elle avait aussi décidé "de surseoir à l'examen d'un point inscrit à l'ordre du jour" (celui de l'étude d'une nomination), "le CSM ne peut être regardé comme ayant donné un avis sur la nomination en litige(…)". Le juge administratifs estime donc qu'un avis n'existe pas, dès lors le sujet sur lequel il est requis n'est plus à l'ordre du jour. Et de confirmer que "sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, M.Robert est fondé à demander l'annulation du décret du 23 juin 2009". Ainsi, juridiquement, la nomination de M.Robert à la Cour de Cassation est entachée d'une irrégularité substantielle. La haute-juridiction n'a pas jugé utile de se prononcer plus au fond sur les autres moyens soulevés par l'intéressé. Ce dernier le regrettera. Mais on peut aussi dire qu'il n'était pas besoin d'en faire plus. Le CE a clairement dit que la Ministre de la Justice, mais aussi quelque part le chef de l'Etat, n'ont donc pas respecté le droit.

Et le Conseil d'Etat, enfonçant le clou en quelque sorte, précise même que le fait que, postérieurement, l'intéressé ait été nommé par le président de la République en tant qu'avocat général près cette même Cour "n'a pas d'incidence sur cette irrégularité".

Les conséquences

Les conséquences de cette annulation se situent, à notre sens, à deux niveaux.

1°) - C'est d'abord une leçon de droit infligée à Rachida Dati, à l'Elysée voire même au CSM. Pour la première c'est incontestablement un camouflet et c'est finalement le point d'orgue de ses rapports difficiles voire tumultueux avec le milieu judiciaire, dont elle est tout de même issue. En effet rappelons que, parrainée par Simone Veil et Albin Chalandon, elle a intégré l'ENM sur titres (sur certains desquels l'Express a émis des doutes le 25 octobre 2007, "La face cachée de Rachida Dati") en 1997. Durant sa scolarité elle est en stage au TGI de Bobigny. Elle sort de l'Ecole en 1999 (116è sur 154) et est affectée en juillet au TGI de Péronne dans la Somme. Elle est ensuite substitut du procureur au TGI d'Evry en septembre 2003. Ses rapports avec la hiérarchie sont parfois tendus. Elle ne trouve pas vraiment sa place dans ce milieu dans lequel, finalement, elle aura peu officié.

Melle Dati postule alors au Conseil d'Etat où, malgré sa proximité avec Marceau Long, elle échoue. Entrée comme conseillère au cabinet de Nicolas Sarkozy, alors à l'Intérieur, en décembre 2002, elle va officier par la suite au Conseil Général des Hauts-de-Seine.

C'est donc elle qui est nommée, contre toute attente, Ministre de la Justice par le nouveau président au printemps 2007. Très vite des tensions vont naitre avec les membres de son cabinet. Elle détient un record sous la Vè république, celui du plus grand nombre de changements dans la composition de son équipe. Pas moins d'une quinzaine dont trois directeurs et un chef de cabinet ! Et, suite à la réforme de la carte judiciaire, ce sont de véritables conflits qui naissent avec les magistrats. L' "affaire Marc Robert" est symptomatique à cet égard des rapports, exécrables, que la Garde des Sceaux entretenait avec la grande majorité des magistrats et ce, toutes tendances confondues. Jamais sous la Vè République un ministre de la Justice n'avait fait autant l'unanimité contre elle, tant dans le milieu judiciaire que pénitentiaire d'ailleurs. Pour exemple sa visite à la centrale de Moulins-Yzeure, le 1er juin 09, d'où venaient de s'échapper deux criminels dangereux. elle y manifesta essentiellement dédain et empressement (à peine plus d'une heure de visite).

Mais la décision du Conseil d'Etat, rétablissant l'ancien procureur général de Riom dans ses droits, est aussi un revers pour l'Elysée. Il est certainement la conséquence de la défiance que l'actuel locataire de l'Elysée, avocat de formation il est vrai, nourrit à l'égard des magistrats.

Toutes les tendances de la magistrature sont unanimes là-dessus. D'abord Eric Halphen, bien connu, et Véronique Valton, secrétaire nationale de l'USM, dénoncent de concert un président "qui n'aime pas les juges". Surtout Philippe Bilger, dont la sympathie à droite est connue, qui à notre sens résume parfaitement les choses : "J'ai découvert sur le tard que, profondément, Nicolas Sarkozy n'aimait pas la magistrature". Et l'ancien avocat général de la Cour d'Appel de Paris de rajouter à raison : "il a promu une femme (R.Dati) dont l'ambition n'est pas de complaire à l'institution dont elle a la charge, mais peut-être de favoriser les seuls desseins judiciaires du président" (NouvelObs.com, 16/6/08). Tout est dit ! Si le président semble avoir, il est vrai, une prévention certaine à propos des magistrats, il n'hésite cependant pas, via ses avocats (Me Herzog notamment) à les saisir. Depuis le général de Gaulle, on n'avait jamais eu un chef d'Etat aussi procédurier (pas loin d'une dizaine de contentieux ont été engagés notamment quant à son image).

Rajoutons que depuis 1958, aucun président n'a eu une interprétation aussi extensive dans sa fonction de "garant de l'indépendance de l'autorité judicaire" (art. 64 C.). En tout cas, il est clair qu'aux yeux du président Sarkozy, l'indépendance ne vaut que pour les magistrats du siège qui, heureusement pour eux, sont protégés par l'inamovibilité. Le lien, organique et hiérarchique, qui soumet les parquetiers à l'exécutif signifie pour l'actuel locataire de l'Elysée, être aux ordres. Le parquet de Paris dans l'affaire Clearstream (bien que le procureur Marin s'en défende) en sait quelque chose ! A tel point que la CEDH n'a pas manqué de le dénoncer aussi clairement que fermement cette situation à deux reprises récemment (affaires Medvedyev et Molin, 2010).

L'arrêt du CE a, enfin, mis au jour les pratiques parfois contestables du CSM. En effet le jour de ses réunions du printemps 2009 (5 mai et 4 juin notamment), il a pris des positions aussi opposées que contradictoires. Le 5 mai il vote contre la mutation de Marc Robert demandée par Melle Dati. Après intervention de l'Elysée qui inscrit celle-ci à l'ordre du jour, il vote pour lors d'une réunion préparatoire. Mais en réunion plénière du 4 juin, il ne se prononce pas puisque ladite mutation est retirée de l'ordre du jour par la Garde des Sceaux. La présence même de M. Ouart ce jour-là n'aurait jamais dû être tolérée et sa prise de parole encore moins. Les positions du CSM sur le "cas Robert" revêtent tout de même un aspect cacophonique du plus mauvais aloi. Et cela amène à se poser encore des questions sur le fonctionnement du CSM, toujours prompt au corporatisme (avant la réforme de sa composition décidée en 2008 mais non encore en application lors des faits).

2°) - Concrètement il faut aussi dire que le jugement du CE a des conséquences plus spécifiques. L'annulation invalide donc le décret du 3 juillet 2009 nommant son successeur, Philippe Lemaire, au poste occupé avant par le requérant. Théoriquement eu égard "au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses", cela aurait dû signifier le départ du premier et le retour du second. Ce qui n'aurait pas satisfait tout le monde, notamment au sein des parquets riomois et clermontois et même dans les rangs auvergnats de l'actuel ministre de l'Intérieur !…..

Le CE a préféré éviter cela et a confirmé sa "jurisprudence Association AC" relative à l'annulation d'une décision individuelle touchant un parquetier (CE, ass., 11 mai 2004, Ass. AC !, RFDA 2004,454, concl. Devys ; CE, 12 décembre 2007, Sire, AJDA 2008, 638, concl. Guyomar). Il a donc mis en balance "l'intérêt général qui s'attache à l'autorité des décisions de justice auxquelles les intéressés ont concouru" et "la nature du motif d'annulation retenu et alors qu'aucun autre moyen n'est de nature à justifier les annulations prononcées". Dès lors le CE rejette la rétroactivité et décide que l'annulation n'aura d'effet "qu'à l'expiration d'un délai de trois mois" (le 30 mars 2011).

Précisons que si la décision avait été rétroactive, la majorité des actes des deux magistrats et de ceux qu'ils dirigent depuis leur installation en septembre 2009, auraient pu être contestés. Songeons aux dizaines de mises en examen en Auvergne. Et surtout la récente décision de la Cour de Cassation dans laquelle Marc Robert, en tant qu'avocat général, requérait une réforme de la garde-à-vue en conformité avec le droit européen (Cass. crim. Arrêt N° 7177, 15 décembre 2010, P. Creissen) !

En droit administratif pur cela n'est plus une annulation mais, du fait de la modulation dans le temps, une abrogation. Etant donné que le CE a rejeté les autres moyens du requérant, il s'avère que le chef de l'Etat et son Garde des Sceaux ont maintenant le pouvoir de soumettre au CSM les mêmes propositions de nomination que celles décidées initialement tant pour M. Robert que pour P. Lemaire. Soulignons tout de même que, depuis lors, le CSM a une nouvelle composition (issue de la révision de 2008) qui, de façon très positive selon nous, voit diminuer le nombre de magistrats au profit de personnalités extérieures supplémentaires et d'un avocat (art. 65 C).

Pour conclure soulignons que le principal intéressé n'a pas officiellement réagi. A La Montagne, le 7 juillet 2009, Marc Robert avait énoncé que "la loyauté n'a jamais signifié se comporter en partisan ou en courtisan". Dans l'entretien au Monde du 8 juillet 2009 il avait dénoncé sa mutation "arbitraire". Le CE lui a donné raison. Quant à la Chancellerie, sobrement, elle "prend acte". Bien évidemment l'ensemble des syndicats de magistrats a positivement réagi.

"Aucune démocratie, aucune république ne serait possible si l'on n'obéissait qu'aux lois que l'on approuve. Oui. Mais aucune ne serait acceptable s'il fallait, par obéissance, renoncer à la justice ou tolérer l'intolérable" (A. Comte-Sponville).

Par Raphael Piastra
Maître de Conférences - Docteur en Droit Public à l'Université d'Auvergne

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 Fiche de Raphael Piastra

Profession : Maître de conférences en droit public
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