Le droit au logement opposable : leurre ou réalité ?

Etienne Wasmer affirmait [1] : "Tout ceci n'est ni de gauche, ni de droite, juste le simple bon sens qui fait comprendre que le goût immodéré de notre pays pour les textes de lois abscons, léonins et semés d'embûches rend la vie pénible à tous les gens de bonne foi, locataires comme propriétaires, et favorise paradoxalement procéduriers et grands propriétaires fonciers, dans une situation en passe de devenir explosive".

Les questions liées au logement sont parmi les plus importantes dans une société, en particulier en France, où la pénurie organisée par l'Etat nourrit "une crise du logement" persistante depuis 1914.

La médiatisation du droit au logement opposable est en grande partie liée à l'actualité de ces deux dernières années : à cet égard, il convient de mentionner les incendies mortels de l'été 2005 dans les immeubles abritant des mal logés, comme Boulevard Auriol (26 août 2005), mais également l'action débutée le 2 décembre 2006 par l'Association "Les Enfants de Don Quichotte" qui a organisé un campement de tentes le long du canal Saint Martin à Paris, repris avec une audience moindre dans une dizaine de villes de provinces.

Face aux chiffres accablants des sans abris et des mal logés, force est de constater que le droit au logement qui est pourtant inscrit dans la loi depuis plus de vingt ans (loi Quillot de 1982 puis loi Besson de 1990) est un échec. En effet, le droit au logement est depuis longtemps intégré au droit français avec une surprenante et constante absence d'effectivité, en tant que droit individuel. Ce droit est maintenant opposable, c'est-à-dire susceptible d'un recours judiciaire face à une instance publique, contrainte de fournir une solution. L'habitat n'a, malheureusement, que trop récemment été considéré comme un élément de la sécurité sociale…

Désormais, le droit au logement est explicitement garanti par l'Etat, dans les conditions prévues par la loi, aux personnes qui ne peuvent accéder par leurs propres moyens à un logement décent et indépendant. Pour celles dont les démarches ont été vaines, la loi n°2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable a créé deux recours : un recours amiable devant une commission de médiation, puis, à défaut de solution, un recours contentieux devant le tribunal administratif, afin de garantir à chacun un droit au logement effectif. Le recours devant la commission de médiation est possible depuis le 1er janvier 2008. Le recours devant le tribunal administratif est possible depuis le 1er décembre 2008 ou du 1er janvier 2012 selon le cas.

Une question de la plus haute importance est le caractère opposable ou non de ce droit devant les tribunaux.

A cet égard, comment définir l'opposabilité d'un droit ? Il s'agit d'une notion juridique qui signifie que le droit qui a été reconnu au citoyen peut être "opposé" à une autorité chargée de le mettre en oeuvre. Autrement dit, l'adjectif "opposable", qui dans son sens pratique est apparu en 1845, exprime l'idée que l'on "peut faire valoir contre autrui". Le citoyen bénéficie donc des voies de recours ordinaires en vue de l'obtention de l'application concrète d'un droit. Ainsi, il pèse sur la puissance publique, une véritable obligation de résultat (et non plus uniquement de moyens…) [2].

Même si le principe d'opposabilité du droit au logement, du moins tel qu'il résulte de la loi n°2007-290 du 5 mars 2007 (dite loi Dalo), semble assez séduisant en lui-même, qu'en est-il dans la pratique ? Ce droit est-il suffisant et adapté ? Plus que cela, le droit opposable au logement, au demeurant voté dans la précipitation des événements, n'est-il qu'un leurre, voire un outil purement politique, ou au contraire une réalité ?

Bien loin de la théorie, la pratique… Dès lors, le droit au logement opposable n'est-il finalement que de "la poudre aux yeux", ou représente t-il un véritable progrès social ? La loi Dalo se met progressivement en oeuvre. Les premières modalités se font jour, conditionnant l'efficacité immédiate de la mesure. Dans ce contexte, c'est l'analyse des applications possibles de la loi sur le terrain qui permet de comprendre les chances de réussite ou les risques d'échec de cette avancée fondamentale. La lecture détaillée de la loi Dalo, laisse transparaitre des difficultés certaines [3]. Nous risquerons-nous à affirmer qu'il ne s'agit, tout compte fait, que d'un "supposé" droit au logement opposable ?

La reconnaissance du droit au logement par le droit international

Tout d'abord, il convient d'observer une méconnaissance et une sous-utilisation des outils initialement disponibles. Ce sont d'abord les textes internationaux qui ont introduit le droit au logement dans le droit français [4]. La Déclaration Universelle des Droits de l'Homme (DUDH) de l'Organisation des Nations Unies (ONU) cite le logement comme une condition d'exercice du droit à des conditions de vie suffisantes (article 25). La Convention internationale sur les droits économiques, sociaux et culturels fait également spécifiquement référence au droit au logement (article 11). D'autres textes de l'Organisation des Nations Unies y sont indirectement liés : conventions sur les droits de l'enfant, sur le statut des réfugiés, sur la protection des travailleurs immigrés et de leurs familles…

Concernant l'Union Européenne, la Charte européenne des droits fondamentaux reconnaît le droit à une aide sociale au logement (article 34). D'autres textes communautaires ont un impact sur la progression du droit au logement (directive raciale sur l'égalité de traitement, plans nationaux d'inclusion sociale…). Au niveau du Conseil de l'Europe, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme (CESDH) prévoit des moyens de recours contre les traitements inhumains et dégradants (article 3), le respect de la vie privée et familiale (article 8), la prohibition des discriminations (article 14)… La jurisprudence a progressivement déterminé les liens entre ces articles et le droit au logement. La Charte sociale du Conseil de l'Europe prévoit notamment la garantie par l'Etat de l'habitat des personnes handicapées (article 15), des travailleurs migrants (article 16). La Charte sociale révisée de 1996 engage les Etats signataires à garantir le droit à une protection contre la pauvreté et l'exclusion sociale (article 30) et à assurer l'exercice effectif du droit au logement (article 31).

De même, le droit au logement est clairement proclamé par des textes constitutionnels (ou à valeur constitutionnelle) étrangers [5] : citons pour exemple, l'Espagne, la Finlande, le Portugal, la Grèce et la Suisse. A cet égard, il est utile de s'attarder quelques instants sur les exemples du Royaume-Uni et de l'Ecosse. Au Royaume-Uni, il résulte du Housing Act de 1977, une véritable obligation de mise à disposition d'un logement durable, à toutes les personnes qui se trouvent dans le besoin. Néanmoins, ce droit connaît un tempérament certain puisque des conditions cumulatives strictes en restreignent l'application : nous retiendrons essentiellement la démonstration par le demandeur de sa "bonne foi" et son appartenance à certaines catégories "prioritaires". En Ecosse, le Homelessness Scotland Act a été adopté par le Parlement d'Edimbourg en 2003. Cette loi abroge les conditions du Housing Act, ci-dessus précitées, jugées trop restrictives et met en place un effectif droit au logement opposable devant les juridictions d'ici à environ 4 années. Dès lors, en 2012, les justiciables écossais auront la possibilité de saisir les tribunaux afin d'obtenir un logement permanent des autorités locales.

L'action novatrice du Conseil de l'Europe en faveur du droit au logement

Suite à la révision, en 1996, de la Charte sociale du Conseil de l'Europe, un article 31 y a été introduit. Celui-ci définit notamment les responsabilités respectives des Etats signataires de ladite charte, en matière d'application du droit au logement. Ainsi, "En vue d'assurer l'exercice effectif du droit au logement, les parties s'engagent à prendre des mesures destinées :

1. à favoriser l'accès au logement d'un niveau suffisant ;

2. à prévenir et à réduire l'état de sans-abri en vue de son élimination progressive ;

3. à rendre le coût du logement accessible aux personnes qui ne disposent pas de ressources suffisantes."

Toutefois, ce seul article n'est pas en lui-même suffisant. Une interprétation du Comité des droits sociaux du Conseil de l'Europe complète et précise davantage la définition qu'il convient de donner au droit au logement. De même, le Comité des droits sociaux du Conseil de l'Europe évalue régulièrement l'effectivité des engagements des Etats signataires (autrement dit, il est procédé à un contrôle des résultats). A titre informatif, la France a été évaluée en 2002 eu égard à sa mise en oeuvre de l'article 31.

L'apport du Conseil de l'Europe est donc fondamental [6], puisqu'en plus de fournir une définition du droit au logement, il prévoit une évaluation "concrète" des politiques tenues à cet égard. Si l'on considère la nature juridique de la Charte sociale révisée, c'est-à-dire un traité international régulièrement ratifié par la France, cette dernière est donc invocable face à une juridiction ; ce d'autant plus que les précisions et les évaluations du Comité des droits sociaux, peuvent êtres apportées. L'Etat français aurait pu être attaqué, sur le fondement de la violation manifeste desdits textes. Sa responsabilité mise en cause, au titre de l'insuffisance de l'encadrement de ses politiques locales, dans le cadre général de ce qui a été entrepris ou pas…en vue d'atteindre les objectifs fixés en matière de droit au logement.

En outre, une procédure de "réclamation collective" a été définie par le Conseil de l'Europe. Celle-ci consiste à "attaquer" la mise en oeuvre d'un article quelconque par un ou plusieurs Etats signataires. Cette plainte est examinée par le Comité des droits sociaux et le Conseil des ministres Européens ; une procédure contradictoire et prévue à cet effet. Par exemple, l'Italie a été mise en cause sur le fondement de l'absence de mise en oeuvre du droit au logement par la minorité Rom.

La Charte sociale révisée obéit à une double logique : non seulement, elle s'inscrit dans une perspective "programmatique", puisqu'elle définit des politiques publiques, mais elle tente également d'instaurer un système de protection légale. Ceci se manifeste par la création d'une procédure de mise en cause des Etats signataires, sur la base de leurs résultats. Parallèlement, les diverses évaluations du Comité des droits sociaux, introduisent un aspect comparatif censé encourager les Etats à s'améliorer, en ce qui est de l'installation progressive du droit au logement. L'existence de points de comparaison, sont autant d'arguments éventuellement utilisables face à une juridiction.

D'un point de vue doctrinal et procédural, la Charte sociale révisée constitue une référence certaine ; aussi, il serait loisible de veiller à une meilleure valorisation de cette dernière. Par extension, cela est valable pour les autres instruments de droit international qui privilégient davantage la mise en place d'une protection des personnes sur le fondement de leur égale dignité, plus que sur la fourniture de prestations sociales aléatoire…

Enfin, sous un angle plus pragmatique, constatons que pour fonctionner convenablement, le droit au logement entraîne indubitablement "une obligation de loger" et donc des procédures administratives individuelles (des voies de recours). En ce sens, une meilleure application des textes internationaux ne peut être que souhaitable.

L'évolution d'un droit fondamental, dépourvu de sanctions juridiques

Le droit au logement découle des 10ème et 11ème alinéas du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, qui fait partie intégrante de nos textes à valeur constitutionnelle. Ainsi, 10) La nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. 11) Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence.

La loi Quillot du 22 juin 1982 [7] dispose : "le droit à l'habitat est un droit fondamental". La loi Mermaz du 6 juillet 1989 s'inscrit dans cette continuité. La loi du 31 mai 1990 (dite loi Besson), a pour objet principal les diverses modalités d'application du droit au logement. Celle-ci précise que "garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation" (article 1er). Une nuance certaine doit toutefois être apportée : la disposition légale précitée ne signifie pas qu'il pèse sur l'Etat, une obligation de fournir un logement à toute personne demandeuse, mais plutôt qu'il doit apporter son concours, dans le respect des conditions prévues par ladite disposition légale, à toutes les personnes qui remplissent les conditions pour en bénéficier.

Le Conseil Constitutionnel, dans sa décision du 19 janvier 1995, a considéré que "la possibilité de disposer d'un logement décent est un objectif à valeur constitutionnelle". Plus que cela, la jurisprudence a consacré ce principe en le rendant invocable, dans certains cas déterminés, notamment pour les nomades.

L'article 1er de la loi contre les exclusions de 1998 affirme que le logement est un des droits fondamentaux, c'est-à-dire une condition d'exercice de l'égale dignité entre tous les êtres humains. Elle invite tous les acteurs de la société à contribuer à sa réalisation.

La loi de solidarité et de renouvellement urbain (SRU) du 13 décembre 2000 précise la notion de "logement décent".

Le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées s'est à plusieurs reprises (notamment dans ses rapports annuels) prononcé en faveur de l'opposabilité du droit au logement devant les tribunaux. Ce dernier préconisait d'aller au-delà de la simple obligation de moyens prévue par la loi Besson, et de créer une véritable obligation de résultat : dès lors, l'Etat déléguerait sa responsabilité, en matière de garantie du droit au logement, aux groupements intercommunaux. (Cette idée a d'ailleurs été reprise par le gouvernement Raffarin, Ségolène Royal et le Président de la République Nicolas Sarkozy).

La revendication d'un droit au logement opposable, a remplacé à partir de 2003 dans le discours politique, celle d'une "couverture logement universelle" prônée en 2001 par le Conseil national de l'habitat. L'expression "droit au logement opposable" est apparue en 2002 dans un rapport du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, qui proposait de créer "une obligation de résultat juridiquement opposable" pour le droit au logement.

Une proposition de loi déposée le 28 septembre 2005 par Christine Boutin était restée sans suite. En mai 2006, le gouvernement a annoncé le principe de l'expérimentation volontaire de ce droit par les collectivités locales, après proposition du Conseil national de lutte contre l'exclusion. Cette expérimentation restera sans suite concrète à la fin 2006. Le gouvernement avait, en revanche, rejeté le Dalo proposé par les parlementaires socialistes le 11 avril 2006, au cours des débats sur la loi engagement national pour le logement. Le Ministre de la cohésion sociale, Jean-Louis Borloo, ayant alors jugé cette initiative "prématurée et irréaliste".

Le projet de loi de 2007 demandé par le Président de la République le 31 décembre 2006, tel qu'ébauché par le Député UMP Georges Fenech, prévoyait des "moyens convenables de logement" mais pas précisément un logement. Il interpelle la collectivité, mais l'imprécision de ce terme rend difficile d'identifier l'interlocuteur responsable : Etat ou collectivité territoriale ?

L'ancien Président de la République Jacques Chirac, a demandé lors de ces voeux du 31 décembre 2006, de faire voter un texte créant le Dalo avant la fin de son mandat. C'est ce qui fut fait avec la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, publiée au Journal Officiel (JO) du 6 mars 2007. Le texte instituant le droit au logement opposable est partiellement entré en vigueur. Actuellement, il concerne les personnes dans les situations les plus difficiles : sans domicile fixe, travailleurs pauvres, femmes isolées avec enfants, personnes en logement indigne ou insalubre. Le 1er janvier 2012, la loi concernera toute personne éligible aux logements x sociaux.

Le Comité de suivie de la mise en oeuvre du logement opposable, a été mis en place le 5 juillet 2007 par le Ministre du logement et de la ville, Christine Boutin en présence de son Président, Xavier Emmanuelli. Il a notamment été saisi des projets de décrets d'application ; plus précisément, de ceux relatifs à la mise en place du recours administratif préalable à la saisie du tribunal.

Les modalités d'application d'un dispositif technique

Pour pouvoir bénéficier du droit à un logement décent et indépendant garanti par l'Etat, il faut être de nationalité française ou résider sur le territoire français de façon régulière ; ne pas être en mesure d'accéder par ses propres moyens à un logement décent et indépendant et de s'y maintenir ; satisfaire aux conditions réglementaires d'accès au logement social [8].

Il convient d'être de "bonne foi", c'est-à-dire, dépourvu de logement, plus précisément, sans domicile fixe ou hébergé par une autre personne ; menacé d'expulsion sans possibilité de relogement ; hébergé dans un établissement ou logé temporairement dans un logement de transition ; logé dans des locaux impropres à l'habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux ; logé dans un local manifestement sur-occupé ou non décent à condition d'avoir à charge au moins un enfant mineur ou une personne handicapée ou de présenter soi-même un handicap ; demandeur de logement locatif social et muni d'une attestation d'enregistrement départemental de la demande (numéro unique), n'ayant reçu aucune proposition adaptée à l'issue d'un délai "anormalement long" (délai qui varie d'un département à l'autre et qui est fixé par arrêté préfectoral).

Si l'on relève de l'une des catégories précitées, il est alors possible de saisir la commission de médiation. Pour le recours devant ladite commission de médiation, il est également possible de se faire assister par une association agréée. La commission doit prendre sa décision sur le recours dans un délai de 3 mois ou de 6 mois, selon les départements, à compter de la date de l'accusé de réception. Si la commission de médiation considère la demande comme prioritaire et qu'un logement doit être attribué en urgence, elle transmet la demande au préfet en lui indiquant les caractéristiques que doit revêtir ce logement compte tenu des besoins et des capacités du bénéficiaire. La commission peut estimer qu'une offre de logement classique n'est pas adaptée à la situation du demandeur et qu'un accueil dans une structure d'hébergement, un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale doit être proposé. Dans ce cas, elle indique au préfet qu'un tel accueil doit être prévu.

La commission peut aussi estimer que la situation ne permet pas d'être considéré comme prioritaire et devant être logé en urgence ; dans ce cas, elle peut néanmoins proposer une orientation de la demande. Dans tous les cas, la décision de la commission est notifiée par écrit. Si elle considère que la demande n'est pas prioritaire, elle en indiquera les motifs. Au contraire, si le demandeur bénéficie d'une décision favorable de la commission, il lui sera proposé un logement adapté à ses besoins et capacités (ou un hébergement, selon la décision de la commission) dans un délai de 3 ou de 6 mois selon les départements. Le logement proposé pourra être un logement géré par un organisme HLM, un logement appartenant à un propriétaire privé qui a passé une convention avec l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) ou un logement loué à un intermédiaire et sous-loué à des personnes bénéficiant du droit au logement.

Depuis le 1er décembre 2008, lorsque la situation, a permis au demandeur de saisir sans délai la commission de médiation et que celui-ci a été désigné par cette même commission comme prioritaire et devant être logé en urgence, il est alors possible de former un recours devant le tribunal administratif, si le demandeur n'a pas reçu une offre de logement tenant compte de ses besoins et capacités, dans le délai de 3 ou de 6 mois selon les départements.

A compter du 1er janvier 2012, lorsque le demandeur aura saisi la commission de médiation, après un délai d'attente anormalement long d'un logement social, et que ladite demande de logement aura été reconnue comme prioritaire et urgente par cette même commission, il sera alors possible de former un recours devant le tribunal administratif, en l'absence de réception d'une offre de logement tenant compte des besoins et capacités du demandeur, dans le délai de 3 ou de 6 mois selon les départements.

Pour le recours contentieux devant le tribunal administratif, le requérant peut se faire assister par les mêmes associations que celles qui peuvent intervenir dans le cadre du recours devant la commission de médiation. L'assistance d'un avocat n'est pas obligatoire. Le tribunal administratif statut en urgence, dans un délai de 2 mois à compter de la date à laquelle il a été saisi. Il peut ordonner à l'Etat de loger le requérant ou de le reloger, dès lors qu'il constate que la demande a été reconnue prioritaire par la commission, et que le requérant concerné n'a toujours pas obtenu de logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités. Le tribunal administratif peut également ordonner, même si le recours porte sur une demande de logement, l'accueil dans une structure d'hébergement, un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, dès lors qu'un tel accueil est plus adapté à la situation. Il convient de préciser que ledit recours, ne donne en aucun cas droit à une indemnité financière quelconque.

La loi du 5 mars 2007 ouvre aux personnes qui sollicitent l'accueil dans une structure d'hébergement des recours semblables à ceux dont disposent les demandeurs de logement, (il s'agit du droit à l'hébergement opposable). Toute personne qui demande à être accueillie dans une structure d'hébergement, un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, peut ainsi, si elle n'a pas reçu de réponse adaptée à sa demande, saisir la commission de médiation, constituée dans chaque département depuis le 1er janvier 2008. Le secrétariat de la commission doit prendre sa décision sur le recours dans un délai de 6 semaines à compter de la date de l'accusé de réception.

Si la commission estime que cette personne est prioritaire et doit être accueillie dans une structure d'hébergement, un logement de transition, un logement-foyer, une résidence hôtelière à vocation sociale ou une maison relais, le préfet a alors l'obligation de proposer l'accueil du demandeur dans une structure adaptée à ses besoins dans un délai de 6 semaines.

Depuis le 1er décembre 2008, lorsque le demandeur a été reconnu par la commission de médiation comme prioritaire et devant être accueilli dans une structure d'hébergement, un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, et qu'il n'a pas été accueilli dans l'une de ces structures dans un délai de 6 semaines, il peut former un recours devant le tribunal administratif dans des conditions identiques à celles du recours ouvert aux demandeurs de logement.

Le tribunal administratif statut en urgence, dans un délai de 2 mois à compter de la date à laquelle il a été saisi. Il peut ordonner l'accueil dans une structure d'hébergement, un logement de transition, un logement-foyer, une résidence hôtelière à vocation sociale ou une maison relais dès lors qu'il constate que la demande a été reconnue prioritaire par la commission et qu'un tel accueil n'a pas été proposé.

Enfin, toute personne accueillie, avec ou sans recours devant la commission de médiation, dans une structure d'hébergement d'urgence (par exemple, un centre d'hébergement d'urgence, un accueil de jour ou dans un hôtel dont les nuitées sont financées par l'Etat), peut s'y maintenir jusqu'à ce qu'une orientation lui soit proposée vers une structure d'hébergement stable ou de soins ou vers un logement.

Un "supposé" droit au logement opposable ?

Les conditions du droit au recours, tel qu'actuellement posées par la loi Dalo, sont difficiles à mettre en oeuvre : en effet, la saisine du juge administratif, a pour condition préalable l'existence d'une décision administrative ; or, celle-ci ne peut être contestée qu'eu égard au respect absolu des règles de droit commun. Donc, des nouveaux délais qui entraînent des nouvelles procédures…De plus, le dispositif d'astreinte institué, aboutit à ce que cette dernière ne soit pas directement versée au demandeur du logement, mais à un "fonds d'aménagement urbain". En bref, l'Etat se paie lui-même…Convenons du fait que ce n'est pas très dissuasif !

La loi Dalo n'ouvre absolument pas de droit à l'obtention d'un logement mais plutôt "un logement ou un placement en structure adaptée", expression juridiquement indéfinie qui renvoie implicitement aux structures d'accueil provisoires comme par exemple, les foyers ou les hôtels meublés. Cela risque d'entretenir le cercle vicieux de la précarité [9]…

Les conditions à remplir pour pouvoir bénéficier de la loi Dalo sont "vagues", car incorrectement définies. Par exemple, ladite loi évoque des notions de "sur-occupation manifeste", "demande prioritaire", "ressources insuffisantes"…Le législateur devrait ne pas omettre que la loi Dalo vise principalement un public "en position de faiblesse". A cet égard, les conditions d'accès au droit au logement devraient êtres redéfinies avec plus de précision et ce afin d'éviter de conséquentes difficultés.

L'exclusion de principe des étrangers résidant en situation irrégulière, doit être relevée. Toutefois, les demandeurs d'asile (dans l'attente d'une réponse) sont assimilés à la catégorie des personnes qui "résident régulièrement sur le territoire français".

Le texte de la loi Dalo mentionne la notion de "ressources insuffisantes" ; mais en la matière, il n'y a aucune définition (ni même de décret), susceptible d'apporter des précisions. Dès lors, il s'agit davantage d'un cadre général prédéfini, qui devra faire l'objet d'un examen empirique.

Des risques non négligeables de fluctuations, au gré des commissions saisies, peuvent ainsi survenir. Les mêmes remarques trouvent à s'appliquer quant à l'emploi de notions "fumeuses", comme par exemple : "en raison de son âge, de son état physique ou mental ou de sa situation sociale, se trouve dans l'incapacité de travailler". L'impression ambiante qui émane de ces termes, laisse perplexe, en ce qui est de l'application concrète qui en sera faite. Idem pour la notion de "suroccupation manifeste"…

De vifs débats et des contentieux délicats, risquent de voir le jour !

Le reste du texte de la loi Dalo paraît relativement large, notamment par rapport à la population visée. D'ici 2012, cela concernera même l'ensemble des bénéficiaires d'un logement social.

Finalement la loi Dalo renvoie en grande partie au Code de la construction et de l'habitat (CCH), notamment aux dispositions légales prévues par le 2ème alinéa de l'article L.441-2-3. Le principe d'opposabilité du droit au logement paraît bien faible, pour ne pas dire ineffectif [10]…Peut-être serait-il plus juste de parler d'un simple droit à former un recours devant le tribunal administratif.

Mais là encore, il y a des problèmes [11] :

• Suite à l'absence d'une réponse positive à la demande de logement ou de relogement, le juge administratif peut être saisi. Or, ladite absence doit nécessairement reposer sur l'examen de la situation familiale et des ressources du demandeur. Donc, et en toute logique, si l'on retient une lecture stricte du texte de la loi Dalo, une décision négative qui prendrait en considération les critères ci-dessus mentionnés, serait purement et simplement incontestable en justice.

• De même, la voie de recours est "fermée" en cas de proposition "d'accueil dans une structure adaptée", par la commission.

• Le principe d'opposabilité du droit au logement ne signifie pas uniquement le droit à l'obtention d'un logement "permanent" mais également un relogement ou un accueil en structure adaptée…Autrement dit, le juge administratif peut très bien ordonner un placement dans une structure provisoire, sans qu'il n'y ait pour autant la poursuite d'un processus vers un logement "stable". Selon une conception restrictive du texte de la loi Dalo, aucun changement notable n'est à remarquer ; la situation demeure donc inchangée.

• Le juge administratif n'est pas dans l'obligation légale d'ordonner un relogement. Ce n'est qu'une possibilité qui lui est donnée. Il peut parfaitement refuser pour tel ou tel motif.

• Dans l'hypothèse ou le juge administratif décide le relogement, force est de constater l'obscurité du texte de la loi Dalo. Qui décidera de la nature dudit logement ? (nombre de pièces par exemple) ; des problèmes de gestion des logements vacants ou des places en foyers et autres structures provisoires, risquent de survenir. Des conflits avec l'administration aussi…

• Reconnaissons aussi la lourdeur de la procédure et la longueur des délais impartis. Ces deux éléments réunis entachent considérablement l'effectivité du droit au logement opposable…

• Concernant l'exécution de la décision de justice (si tant est qu'il y en ait une), l'astreinte initialement prévue est le plus souvent assortie d'un délai nouveau. En effet, le juge administratif a la possibilité de procéder à une prorogation, au terme du premier délai, relatif au versement de l'astreinte. Même lorsque le délai imparti a expiré, la liquidation de l'astreinte n'est pas obligatoirement réalisée, dans la mesure où il y a finalement exécution de l'administration. Les délais comme les obligations ne paraissent pas vraiment astreignants… (si vous me passez l'emploi de ce terme, vu le contexte). Toujours en ce qui est de l'astreinte à proprement parlé, remarquons que l'Etat se paiera lui-même…Celle-ci n'étant pas versée au requérant mais à un fond public nommé "fond d'aménagement urbain", destiné au financement des travaux d'équipements des collectivités locales. Deux hypothèses sont alors envisageables : Si l'Etat supporte le paiement de l'astreinte, celui-ci sera alors en mesure d'abaisser le montant des subventions qu'il verse habituellement aux collectivités, pour l'ensemble des projets susceptibles d'êtres financer pour ce fond public. Si les collectivités locales supportent le paiement de l'astreinte, celles-ci ne feront ni plus ni moins que s'autofinancer, sous couvert dudit paiement. Un risque certain de collusion est à craindre : les comités de gestion de ces mêmes fonds régionaux aideront les collectivités condamnées qui ont des difficultés à "débloquer" des logements.

- De plus, en termes de délai, le droit commun du contentieux administratif est inapplicable à la question du droit au logement ; du moins si l'on souhaite un droit au logement effectif. Ainsi, la création d'une procédure administrative spécifique, plus rapide, est envisageable : toutefois, le projet risque de se heurter à certains problèmes pratiques. Certes, il est possible d'accélérer le recours au juge administratif. Or, ce dernier n'est pas un organisme social au sens où il n'est pas précisément informé de la disponibilité des logements sociaux. C'est de cette manière, que le droit au logement mute progressivement en droit de percevoir une somme d'argent…L'objectif initial de la loi Dalo s'en trouve ainsi dévié. Le cas échéant, pourquoi ne pas développer les recours amiables ? Il y a malgré tout, là encore, un risque majeur : les justiciables encourent le danger de se retrouver confrontés à des administrations surchargées, ou pire de mauvaise foi. Arguant des délais relatifs au recours gracieux, l'attribution du logement s'étalera dans le temps. Ce cas de figure n'est ni une fiction, et encore moins une digression juridique ; les juridictions Britanniques ont eu à connaître du caractère dilatoire de certaines procédures amiables sur le droit au logement opposable. De manière schématique, le droit au logement n'est qu'un droit au procès !

- Pour finir, si l'on considère la population visée par la loi Dalo, des problèmes considérables se posent logiquement. La population bénéficiaire de l'aide juridictionnelle (AJ), est souvent peu encline à faire valoir ses droits, (par exemple : personnes de nationalité étrangère, sans domicile fixe…). Vu le contentieux administratif actuel et l'état général de l'aide juridictionnelle, l'on peut même se risquer à affirmer, qu'il n'y aura probablement que peu de recours qui seront formé.

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En conclusion, l'efficacité de la loi Dalo est discutable ; penser qu'il appartient à la justice administrative, de trouver un toit aux mal logés (ou aux sans logis) semble relever de l'utopie…De toute façon, le temps confirmera ou infirmera cette idée. La France se cantonne à une vision purement pratique du droit au logement, alors que paradoxalement, elle y fait référence en tant que droit fondamental. La loi Dalo semble davantage s'apparenter à une mise en oeuvre des politiques sociales [12], qu'à une véritable protection légale des individus. Tant politiquement que culturellement, certaines hésitations perdurent malgré tout. Parmi celles-ci, le respect absolu du droit de propriété, trop rapidement "érigé en barricade" contre le droit au logement [13]. Pourtant les deux ne sont pas inconciliables…Les discussions sur le fait qu'il faille rendre (ou pas) le droit au logement opposable, fait aussi partie des multiples défis que doit relever la politique actuelle de l'habitat. Indépendamment de toutes ces considérations, il est à remarquer que le 20 mai 2008, le tribunal administratif de Paris [14] a reconnu le droit opposable au logement, dans une ordonnance rendue au bénéfice d'une famille mal logée qui contestait le rejet de son dossier par la préfecture.

par SALIM EL HEIT-ARAIMI
Docteur en droit,
Chargé d'enseignement près l'Université Paris I - Panthéon-Sorbonne.

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1) Article d'Etienne Wasmer paru dans Libération le 5 septembre 2006.

2) Voir l'article de Romain Graëffly, Aspects administratifs de la Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 "instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale", Revue Droit Administratif, N° 7, 2007, étude 12, les éditions Jurisclasseur Lexis Nexis.

3) Pressenties dans l'étude suivante : Nicole Prud'homme, Accès au logement, droits et réalités, Rapport du Conseil économique et social, 17 janvier 2006.

4) Rajindar Sachar, Le droit à un logement convenable, New-York et Genève, Nations Unies, 1996.

5) A consulter : François Colly, La reconnaissance du droit au logement dans le droit Monégasque, un exemple pour le droit français ?, Mélanges B.Janneau, Dalloz, 2002, p.33.

6) Yann Maury, Quelques perspectives pour le logement social public en Europe ?, Le Monde, 6 Février 2001.

7) A cet égard, voir l'ouvrage de Berthet Claire, Contribution à une histoire du logement social en France au XXème siècle, Paris, Editions l'Harmattan, 1997.

8) Voir notamment : Guiselin Emmanuel-Pie, "Le droit au logement", Dictionnaire de l'habitat et du logement, Paris, Armand colin, 2008.

9) Voir les réflexions de V. Saint-James, Faut-il désespérer du droit au logement ?, JCP A n° 1, 7 janvier 2008.

10) J-Ph Brollant, Un droit au logement vraiment opposable ?, AJDA 2008, p. 506.

11) Se reporter aux sites internet (blog) qui suivent : blog de Frédéric Rolin ; blog de Me Eolas ; Objectif Liberté de Vincent Bénard de l'Institut Turgot. S'agissant de trois analyses critiques de la loi Dalo.

12) Lacaze Jean-Paul, Les politiques du logement, Paris, Flammarion, 1997.

13) Mettre en oeuvre le Droit au logement, Paris, La documentation française, 2004.

14) TA PARIS, réf : 20 Mai 2008, Mme Fofana et Association DAL Paris et ses environs, n° 0807829/9/1.