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Le préjudice écologique : une définition, une réparation

Le 19/09/2013, par La Rédaction de Net-iris, dans Public / Environnement.

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La notion de préjudice écologique et sa réparation financière vont faire leur entrée dans le Code civil pour donner davantage de poids à l'écologie.

Introduction

Le ministère de la Justice va s'inspirer des 10 propositions du groupe de travail sur la "Réparation du préjudice écologique", pour proposer un projet de loi relatif au préjudice environnemental d'ici la fin de l'année. Cette réforme s'inscrit dans la continuité de l'arrêt de la Cour de cassation du 25 septembre 2012 relatif à la réparation du préjudice écologique, mais aussi dans la volonté des Parlementaires de faire avancer le droit dans ce domaine.

Des enseignants-chercheurs, spécialistes du droit de l'environnement, magistrats, avocats, ainsi que des représentants des ministères de l'Ecologie, du Développement durable et de l'Energie, du ministère de l'Economie et des Finances, ont mené pendant plusieurs mois des réflexions approfondies sur le moyen de faire entrer de manière claire et précise dans le Code civil la notion de "préjudice écologique".

A cet effet, le rapport :

  • définit le préjudice écologique réparable,
  • prévoit des dispositions particulières dans la loi pour renforcer la prévention et la dissuasion,
  • encourage la création d'une Haute autorité environnementale,
  • clarifie les règles de responsabilité en matière environnementale afin, notamment, d'encourager la prévention et proposer des modalités de réparation adaptées au dommage environnemental,
  • met en place un fonds de réparation spécifique.

La définition du préjudice écologique

Il s'agit de celui qui résulte d'une atteinte aux éléments et aux fonctions des écosystèmes ainsi qu'aux bénéfices collectifs tirés par l'homme de l'environnement et en excluant explicitement les préjudices individuels et certains préjudices collectifs qui sont réparés selon les modalités du droit commun.

La notion d'écosystème est ici privilégiée car elle est, selon les écologues et les économistes, plus pertinente que celle de milieu naturel.

L'article 1386-19 du Code civil pourrait être ainsi rédigé "Indépendamment des préjudices réparés suivant les modalités du
droit commun, est réparable le préjudice écologique résultant d'une atteinte anormale aux éléments et aux fonctions des écosystèmes ainsi qu'aux bénéfices collectifs tirés par l'homme de l'environnement
".

La nomenclature des préjudices environnementaux

Elle distingue les préjudices individuels traditionnels (préjudices économiques, moraux et corporels) des autres, à savoir :

  • les préjudices causés à l'environnement, c'est-à-dire les atteintes :
    - aux sols,
    - à l'air ou à l'atmosphère,
    - aux eaux et milieux aquatiques,
    - aux espèces et à leurs fonctions ;
  • les préjudices collectifs se définissant comme les atteintes aux intérêts humains dépassant la somme des intérêts individuels et qui affectent les bénéfices collectifs procurés par l'environnement ou qui nuisent à la défense de l'environnement sous ses différents aspects, au sein desquels sont distingués :
    - les atteintes aux services écologiques, c'est-à-dire les bienfaits que l'on retire de l'environnement au-delà des bénéfices individuels (atteintes aux services de régulation tels que la pollinisation, atteintes aux services d'approvisionnement et atteintes aux services culturels tels que la jouissance des forêts),
    - et les atteintes à la mission de protection de l'environnement (atteintes portées aux intérêts collectifs défendus par les personnes publiques ou privées, en charge de la défense de l'environnement sous ses différents aspects).

Le caractère "anormal" du préjudice

Cette notion serait proche de celle utilisée par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. A propos du "niveau de pollution inhérent à la vie moderne", la Cour utilise un curseur de "raisonnabilité", de normalité. C'est un standard permettant de mettre en balance la gravité de l'atteinte à l'environnement et le niveau de développement de la société.

Le "préjudice qualifié" est en principe une technique utilisée pour limiter le champ de la responsabilité, lorsque celle-ci peut être mise en oeuvre quelle que soit la cause du dommage. En matière administrative, la responsabilité sans faute ne joue que si le dommage est anormal. Après discussion, le groupe de travail propose de subordonner la réparation du préjudice écologique pur à l'existence d'une atteinte anormale.

Une réparation spécifique des dommages et préjudices

Un nouveau titre pourrait être créé dans le Code civil : "Dispositions spécifiques à la réparation du dommage environnemental", pour marquer la spécificité de la matière, nouvelle dans le Code civil, et dans une perspective symbolique forte.

Les dix propositions du Groupe de travail

Afin d'introduire dans le droit civil la réparation du préjudice écologique, tout en proposant des dispositions compatibles avec le droit déjà applicable, il est proposé de :

Définir le préjudice écologique et création d'un régime de réparation du dommage environnemental dans le Code civil

La reconnaissance du préjudice écologique dans le Code civil nécessite, selon le groupe de travail, d'insérer dans le Livre troisième "Des différentes manières dont on acquiert la propriété" et après le titre IV bis "De la responsabilité du fait des produits défectueux", un nouveau titre qui serait intitulé comme suit :

Dispositions spécifiques à la réparation du dommage environnemental "Ce nouveau titre du Code civil débuterait par l'article suivant qui définirait le cadre juridique de la responsabilité environnementale.

Article 1386-19 : "Indépendamment des préjudices réparés suivant les modalités du droit commun, est réparable le préjudice écologique résultant d'une atteinte anormale aux éléments et aux fonctions des écosystèmes ainsi qu'aux bénéfices collectifs tirés par l'homme de l'environnement. Pour la détermination des chefs de préjudice mentionnés à l'alinéa précédent, il y a lieu notamment de se référer à la nomenclature établie par décret".

Renforcer la prévention des dommages environnementaux

Le groupe de travail souhaite améliorer, favoriser et sécuriser les actions de prévention des dommages causés à l'environnement. A cette fin, il propose l'insertion, dans le Code civil au titre IV ter, de deux articles ainsi rédigés :

Article 1386-20 : "Les dépenses exposées pour prévenir la réalisation imminente d'un dommage, en éviter l'aggravation ou en réduire les conséquences peuvent donner lieu au versement de dommages et intérêts, dès lors qu'elles ont été utilement engagées".

Article 1386-21 : "Indépendamment de la réparation du dommage éventuellement subi, le juge peut prescrire les mesures raisonnables propres à prévenir ou faire cesser le trouble illicite auquel est exposé l'environnement".

Ouvrir largement l'action en réparation ou du préjudice écologique

Le groupe de travail estime qu'il faut ouvrir largement l'action en matière de préjudice écologique en respectant ainsi les engagements internationaux de la France. Le texte présenté ci-après répondrait à ces nécessités :

"Sans préjudice des procédures instituées par les articles L160-1 et suivants du code de l'environnement, l'action en réparation des préjudices écologiques visés à l'article 1386-19 est ouverte à l'Etat, au ministère public, à la Haute autorité environnementale [ou au Fonds de réparation environnementale], aux collectivités territoriales ainsi qu'à leurs groupements dont le territoire est concerné, aux établissements publics, fondations et associations, ayant pour objet la protection de la nature et de l'environnement".

Il réserve les hypothèses où pourraient s'appliquer concurremment ou exclusivement les dispositions de la loi (n°2008-757) du 1er août 2008 sur la responsabilité environnementale.

Créer une Haute autorité environnementale garantie de la réparation

Le groupe de travail souhaite la création, dans le Code civil, d'une autorité administrative indépendante garante du respect de l'environnement. Cette Haute autorité aurait une mission générale d'évaluation, de régulation et de vigilance quant à la prévention et la réparation des dommages causés à l'environnement. Ici, le groupe, dont ce n'est pas le périmètre d'intervention, n'a pas voulu préciser la composition et le statut de cette instance qui devraient s'inspirer du modèle des autorités administratives indépendantes. L'idée avancée est de fusionner des entités déjà existantes ayant des fonctions distinctes mais de même nature afin d'avoir une empreinte budgétaire moindre.

Le groupe de travail tient à souligner l'importance qu'aurait la création de cet organisme doté des moyens d'expertise indépendants, dédié à l'application des principes posés par la Charte de l'environnement pour une mise en oeuvre effective de la responsabilité en cas de préjudice écologique.

Prévoir des règles de prescription spécifiques

Le groupe de travail propose la création et l'insertion d'un nouvel article 2226-1 au sein du Code civil. Cet article serait rédigé comme suit :

Article 2226-1 : "L'action en responsabilité tendant à l'indemnisation des préjudices réparables en vertu du titre IV ter du présent code, se prescrit par dix ans à compter du jour où le titulaire de l'action a connu ou aurait dû connaître la manifestation du dommage causé à l'environnement". Il conviendrait de même d'opérer une modification de l'article 2232, alinéa 2 du Code civil, en y ajoutant la mention" 2226-1, " après la référence à l'article "2226".

Spécialiser le juge de la réparation du dommage environnemental

Afin de spécialiser des juridictions de première instance et d'appel en matière de responsabilité environnementale, le groupe de travail propose d'insérer dans le Code de l'organisation judiciaire un article ainsi rédigé : "Le siège et le ressort des tribunaux de grande instance et des cours d'appel ayant compétence exclusive pour connaître des actions en réparation des préjudices résultant d'une atteinte à l'environnement, sont fixés conformément au tableau annexé au présent code".

"Au sein de chaque tribunal de grande instance et de chaque cour d'appel dont la compétence territoriale est étendue en application de l'alinéa précédent, le procureur général et le premier président, désignent respectivement un ou plusieurs magistrats du parquet ou du siège après avis du procureur de la République ou du président du tribunal de grande instance pour exercer les compétences relatives à la réparation des atteintes à l'environnement".

Le groupe de travail propose également de modifier l'article 425 du code de procédure civile et de compléter les fonctions civiles du parquet en créant une obligation de dénonciation au ministère public, sous peine d'irrecevabilité relevée d'office par le juge, des assignations en réparation du préjudice écologique.

Créer les conditions d'une expertise spécialisée et indépendante en matière environnementale

Le contrôle de la compétence et de l'impartialité des experts, la maîtrise des frais d'expertise et la recherche de solutions innovantes concernant la prise en charge de la consignation et des frais d'expertise constituent les priorités dégagées par le groupe de travail.

Le groupe de travail propose que :

  • les experts compétents en matière environnementale figurent sur une liste agréée à la fois par le ministère de la justice et le ministère de l'environnement et que la liste soit ouverte aux grands organismes de recherche publics (ADEME, Conservatoire d e l'espace littoral et des rivages lacustres, CNRS, universités, etc.) ainsi que privés (personne physique ou morale). Cette inscription serait permise aux ressortissants communautaires remplissant les critères, dans le respect du droit de l'Union européenne ;
  • les experts déclarent en début de procédure, l'existence d'éventuels conflits d'intérêts ;
  • les experts adhérent à une charte de déontologie au sens de la loi (n°2013-316) du 16 avril 2013 relative à l'indépendance de l'expertise en matière de santé et d'environnement et à la protection des lanceurs d'alerte, couplée à un agrément délivré par la Commission nationale de la déontologie et des alertes en matière de santé publique et d'environnement ;
  • le Fonds de réparation environnementale puisse remplir une mission de "financeur" en matière d'expertise.

Consacrer le principe de la réparation en nature du préjudice écologique

L'une des propositions majeures du groupe de travail est d'affirmer le principe selon lequel la réparation du préjudice écologique se fait par priorité en nature. C'est-à-dire que si des arbres sont détruits, il devra en être replanté autant que de disparus. La rédaction suivante à insérer dans le Code civil est proposée :

Article 1386-22 : "La réparation des préjudices visés à l'article 1386-19 s'effectue par priorité en nature, par des mesures de réparation primaire, complémentaire et le cas échéant, compensatoire.
En cas d'impossibilité, d'insuffisance ou de coût économiquement inacceptable d'une telle réparation, le juge alloue des dommages et intérêts affectés à la protection de l'environnement. Subsidiairement, ces dommages et intérêts sont alloués au Fonds de réparation environnementale [ou à la Haute autorité environnementale] à des fins exclusives de réparation environnementale".

Créer un fonds de réparation environnementale

La mise en oeuvre du principe d'affectation des dommages et intérêts à la réparation de l'environnement nécessite la mise en place d'une structure dédiée, qui pourrait aussi être abondée par le produit des amendes civiles et d'autres condamnations.

Le groupe de travail propose de dénommer cette structure Fonds de réparation environnementale.

Le principe du recours au Fonds de réparation environnementale doit être posé par le Code civil. En l'absence de création de la Haute autorité environnementale, il est proposé que le Fonds soit doté de la personnalité morale.

Le fonds serait alors chargé d'une mission générale de protection de l'environnement, lui ouvrant la possibilité d'engager des actions en responsabilité environnementale, d'intervenir systématiquement en cas de litige, de surveiller la réparation et l'emploi des dommages et intérêts affectés, de préfinancer les expertises, voire d'indemniser lui-même lorsque le responsable est insolvable ou inconnu.

Dans l'hypothèse de la création d'une Haute autorité environnementale dotée de la personnalité juridique et pouvant percevoir le produit des condamnations prononcées contre les auteurs de dommages et en affecter l'emploi, le Fonds pourra être conçu comme un simple compte ouvert dans le budget de la Haute autorité, ayant seulement comme fonction de garantir l'affectation de ces crédits à la réparation de l'environnement.

Consacrer l'amende civile

Le groupe de travail propose, afin d'obtenir un effet dissuasif effectif, d'introduire un système d'amende civile dissuadant les potentiels auteurs de dommages environnementaux et permettant, en partie, de financer les coûts de réparation. Ce dispositif serait inséré dans le nouveau titre IV ter "Dispositions spécifiques à la réparation du dommage environnemental" du Code civil.

Article 1386-23 : "Lorsque l'auteur du dommage a commis intentionnellement une faute grave, notamment lorsque celle-ci a engendré un gain ou une économie pour son auteur, le juge peut le condamner, par une décision spécialement motivée, au paiement d'une amende civile. Cette amende est proportionnée à la gravité de la faute commise, aux facultés contributives de l'auteur ou aux profits qu'il en aura retirés. L'amende ne peut être supérieure à 2 millions d'euros. Toutefois, elle peut être portée au décuple du montant du profit ou de l'économie réalisés.

Si le responsable est une personne morale, l'amende peut être portée à 10% du montant du chiffre d'affaires mondial hors taxes le plus élevé réalisé au cours d'un des exercices clos depuis l'exercice précédant celui au cours duquel la faute a été commise. Cette amende est affectée au financement du Fonds de réparation environnementale".

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