Respect du principe du contradictoire et procédure de reconnaissance des ATMP : l'obligation d'information des CPAM (Partie I)

Nota : cet article a été scindé en deux parties, la seconde partie traite de la jurisprudence.

Le respect du principe du contradictoire, ou de la contradiction, certains auteurs réservant ce dernier terme à la phase du procès (Cf. : L. Miniato, La "consécration" du principe du contradictoire par le décret du 20 août 2004 portant modification de la procédure civile, D. 2005, Point de vue, p. 308), se rattache au principe général de "l'égalité des armes" consacré par la jurisprudence de la CEDH relative au droit à un procès équitable sur le fondement de l'article 6 de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales.

L'application de ce principe en matière de prise en charge d'accidents et de maladies au titre de la législation sur les risques professionnels n'était pas évidente. En effet, la procédure de reconnaissance des AT/MP (Accidents de Travail-Maladies professionnelles) n'est pas, selon la Cour de Cassation, une procédure contentieuse. Celle-ci l'affirme ainsi : "...attendu que le droit à un procès équitable ne concerne pas les décisions, purement administratives, de reconnaissance par la Caisse du caractère professionnel de la maladie..." (Civ. 2ème, 16 déc. 2003 n° 1365 F-P, Soc. ADIA c/CPAM du Tarn-et-Garonne, RJS 2004, n° 344) et de manière plus nette encore, par référence au Nouveau Code de Procédure Civile, dans les termes suivants : "...attendu que la procédure de reconnaissance par la Caisse Primaire ne relève pas des dispositions du nouveau code de procédure civile..." (Civ. 2ème, 18 oct. 2005, n° 04-30251, RD sanit. soc. 2005.1067, comm. P.Y. Verkindt). En conséquence, l'article 112 du NCPC, relatif à la nullité des actes de procédure, ne trouve pas application. Le commentateur en conclut : "...si le principe général de la contradiction doit être respecté, le droit de la réparation des pathologies professionnelles offre ici toute la force de son autonomie".

Mais, actuellement, nul ne doute plus que la procédure d'instruction de reconnaissance du caractère professionnel des accidents de travail et des maladies professionnelles doit respecter le principe du contradictoire (P.Y. Verkindt, Du respect de la contradiction et des droits de la défense dans le "pré-contentieux" de la Sécurité Sociale, RD sanit. soc. 2004.954 et s.). La Cour de Cassation doit, malgré tout, rappeler régulièrement cette évidence aux Caisses Primaires d'Assurance Maladie.

Les décisions de reconnaissance du caractère professionnel d'une affection par les CPAM ont des conséquences financières importantes pour les employeurs, qui voient alors leurs cotisations sociales augmenter, et leur font donc grief. Elles font également de la victime un salarié "protégé" par le Code du Travail.

La notion de "décision faisant grief" renvoie à la notion d'acte administratif qui est réputé faire grief lorsqu'il produit par lui-même des effets juridiques. Une décision faisant grief est susceptible d'un recours pour excès de pouvoir.

Lorsqu'un salarié sollicite la reconnaissance du caractère professionnel d'un AT ou d'une MP, la décision de la Caisse lui est opposable. Il dispose d'un recours devant le Tribunal des Affaires de Sécurité Sociale, après saisine obligatoire de la Commission de Recours Amiable.

Mais les relations CPAM-salarié et CPAM-employeur étant indépendantes (V. pour un rappel récent : Civ. 2ème, 22 nov. 2005, n° 04-30310), l'employeur dispose lui aussi de la possibilité de contester la décision de la CPAM, en raison des conséquences qu'elle a pour lui, et déjà évoquées. Il peut, en particulier, solliciter l'inopposabilité à son égard de ladite décision (ce qui pourrait être comparé au recours pour excès de pouvoir en matière administrative) pour non respect du principe du contradictoire lors de la procédure d'instruction.

La Cour de Cassation décide régulièrement de l'inopposabilité des décisions des caisses à l'égard de l'entreprise, si cette obligation n'est pas respectée, au visa de l'article R. 441-11 alinéa 1er du Code de Sécurité Sociale aux termes duquel "Hors le cas de reconnaissance implicite, et en l'absence de réserves de l'employeur, la caisse primaire assure l'information de a victime, de ses ayants droit et de l'employeur, préalablement à sa décision, sur la procédure d'instruction et sur les points susceptibles de leur faire grief" , rapprochant ainsi l'obligation d'information prévue par ce texte et le respect du principe du contradictoire. Les procédures de contestation des décisions des CPAM par les entreprises sur ce fondement se sont multipliées.

La sanction de l'inopposabilité est que le montant de l'indemnisation allouée au salarié pèse alors sur l'ensemble des employeurs, ceci à l'encontre du principe de responsabilisation par la personnalisation du coût du risque. Il n'y a pas de conséquence pour le salarié.

Le décret n° 99-323 du 27 avril 1999 (JO 29 avr. 1999, p. 6395), qui a modifié les articles R 441-10 et suivants du Code de Sécurité Sociale, a entendu confirmer l'obligation générale d'information pesant sur la caisse, avant sa prise de décision (P.Y. Verkindt, op. cit.).

Cette évolution a été prise en compte par la CNAMTS et synthétisée dans une de ses circulaires de 2001, qui constitue une mise au point des règles à appliquer en matière du respect du contradictoire dans l'instruction médico-administrative des AT/MP (Circ. CNAMTS/DRP 19 juin 2001, n° 18/2001).

Enfin, le 19 décembre 2002, la Cour de Cassation a rendu sept arrêts qui ont formellement précisés les obligations des Caisses en matière du respect du contradictoire et de l'information de l'employeur. Il s'agissait, selon la note sous ces arrêts (BICC 576, 1er mai 2003, note sous Soc. n° 502), de préciser par un attendu de principe "... la nature des obligations incombant aux Caisses en application de l'article R. 441-11...", préalablement à leur prise de décision.

Nous étudierons donc, dans un premier temps, les obligations préalables à la prise de décision des CPAM (I), puis dans un second temps, la mise ne oeuvre par les CPAM de ces obligations, au regard des décisions les plus récentes de la Cour de Cassation (II).

I) L'obligation d'information des CPAM

A) Le fondement de l'obligation

Le fondement de l'obligation d'information de la CPAM repose sur l'article R. 441-11 du Code de Sécurité Sociale. La Chambre Sociale a constamment jugé que le premier alinéa de cet article contenait des dispositions impératives destinées à conférer un caractère contradictoire à la procédure de reconnaissance des affections professionnelles (A. Delrue et P. Coursier, De quelques difficultés liées à la reconnaissance de accidents de travail, JCP, Cahiers de droit de l'Entreprise, 2002, p. 26 et s.).

En revanche, les CPAM soutenaient, en général, que cet article ne précisait pas quelle forme devait revêtir l'information mise à leur charge. Elles ajoutaient que la communication du dossier qu'elles constituaient, conformément à l'article R. 441-13, n'était que facultative et qu'il fallait nécessairement une demande expresse de l'employeur, avant leur prise de décision. Enfin, elles estimaient que l'absence d'information n'était assortie d'aucune sanction.

Avant les décisions du 19 décembre 2002, la Cour de Cassation n'imposait pas, avec rigueur, le respect du principe du contradictoire aux CPAM.

Un arrêt, critiqué (Soc., 22 juin 1995, RJS 1995, n° 1058 ; RD sanit. soc. 1996.356, comm. G. Vachet), ne reprochait pas à la CPAM son refus de transmettre à l'employeur l'entier dossier visé à l'article R 441-13. Le Professeur Vachet écrivait que : "...l'accès à l'entier dossier médical constitue un préalable indispensable du procès équitable...Refuser de transmettre à l'employeur les pièces du dossier...conduit à méconnaître...la notion d'égalité des armes... ".

Dans un autre arrêt, la Chambre Sociale estimait que, même s'il y avait défaut d'information et non respect du contradictoire, cela ne causait pas un préjudice à l'employeur, dans la mesure où celui-ci "...ne pouvait ignorer l'existence de la demande de reconnaissance de maladie professionnelle..." (Soc. 11 avr. 1996, n° 94-12295).

De même, la Chambre Sociale a pu considérer que l'absence d'envoi de la déclaration de maladie professionnelle à l'employeur, pourtant impérative selon les termes de l'article R 441-11 alinéa 3 qui édicte que "La victime adresse à la caisse la déclaration de maladie professionnelle dont un double est envoyé par la caisse à l'employeur... ", ne rendait pas la procédure irrégulière, car l'employeur avait participé à l'enquête (Soc. 14 déc. 2000, n° 99-10927).

Enfin, la Chambre Sociale a pu déduire du fait que l'employeur, ayant eu connaissance de la mise en oeuvre d'une procédure d'enquête administrative au cours de laquelle son représentant avait été entendu, la CPAM avait rempli son obligation d'information dans la mesure où l'employeur pouvait donc solliciter la communication du dossier (Soc. 4 oct. 2001, 2 arrêts, n° 99-20409, n° 00-12357).

Pourtant, à plusieurs reprises, la Chambre Sociale avait statué en sens inverse, sans que l'on comprenne bien ce qui avait emporté sa conviction.

Ainsi, la Chambre Sociale a déclaré inopposable à l'employeur une décision d'une CPAM qui ne lui avait pas communiqué le double de la déclaration de rechute adressé par le salarié (Soc., 30 nov. 2000, Bull. civ. V, n° 402 ; RJS 2001, n° 247 ; RD sanit. soc. 2001.326, comm. P.Y. Verkindt).

De même, la Chambre Sociale a cassé un arrêt admettant qu'une enquête non contradictoire était opposable à l'employeur dans la mesure où un recours contentieux contre la décision était possible (Soc. 14 juin 2001, n° 2703 FS-PB, SA GMP c/ CPAM du Vaucluse et autres ; RJS 2001, n° 1202).

Dans une autre espèce, la Chambre Sociale reproche à la CPAM de n'avoir donné aucune information à l'employeur et de lui avoir refusé la communication du dossier (Soc. 20 déc. 2001, Sté commerciale Paris-Franche-Comté c/CPAM de Seine-Saint-Denis, arrêt n° 5434 FS-P+B+R ; D. 2002.IR.452 ; RD sanit. soc. 2002.279, comm. Verkindt). Le commentateur estime que la Cour "...rappelle à juste titre les organismes sociaux au strict respect des droits de la défense dans le cadre des procédures de reconnaissance des maladies professionnelles".

Enfin, la Chambre Sociale a estimé qu'une CPAM, qui n'avait pas mis l'employeur en mesure de demander, préalablement à sa décision, communication du dossier, avait failli à ses obligations d'information (Soc., 17 oct. 2002, n° 00-19234).

Cette incertitude était déplorée par Monsieur le Premier Avocat Général Benmakhlouf, dans des conclusions très importantes, prises à l'occasion des arrêts "amiante" du 28 février 2002 (BICC 554, 15 avr. 2002, conclusions de M. Benmakhlouf). Il exposait que la pratique des CPAM obligeait l'employeur à une vigilance quasi permanente, quant à l'évolution de l'instruction, afin de pouvoir prendre connaissance de celle-ci et d'en discuter les éléments lui faisant grief. Il relevait que, dans l'une des espèces, la CPAM estimait suffisant que l'employeur ait pu prendre connaissance du dossier à une seule reprise et ce, quel que soit le stade de l'instruction. L'Avocat Général considérait qu'il s'agissait d'une "... conception par trop restrictive du devoir d'information des Caisses et, en conséquence, d'une méconnaissance du nécessaire, exact et complet respect par elles du principe de la contradiction". Il concluait en invitant la Cour à élaborer des solutions aux questions d'opposabilité ainsi posées par ces pourvois et reflétant l'exigence légitimement manifestée dans ce domaine.

L'Avocat Général n'a pas alors été véritablement entendu puisque tous les pourvois soulevant ce moyen ont été rejetés. Toutefois, un début de réponse peut être relevé dans un des arrêts (Soc., 28 févr. 2002, n° 00-13546) qui énonce, dans un attendu de principe au visa des articles R. 441-11 et 13 du Code "...qu'il résulte de ces textes que la Caisse saisie d'une déclaration d'accident du travail ou de maladie professionnelle doit, préalablement à sa décision quant à la prise en charge, assurer l'information de l'employeur sur la procédure d'instruction et sur les points susceptibles de lui faire grief, et le mettre en mesure de demander utilement la communication du dossier prévu à l'article R. 441-13".

En l'espèce, la Cour va considérer qu'il appartenait à l'entreprise "informée du déroulement de la procédure dès lors qu'elle y avait participé, de demander communication du dossier établi par la Caisse préalablement à la décision de celle-ci" et casser le jugement qui avait admis l'inopposabilité au motif que l'employeur n'avait pas été en mesure de connaître les éléments du dossier alors qu'il n'en avait demandé communication qu'après prise de décision de la caisse.

En fait, la Cour prendra une position plus explicite quelques mois plus tard.

B) Le contenu de l'obligation

Le contenu de l'obligation d'information des Caisses a été formellement défini dans les sept décisions du 19 décembre 2002 qui ont précisé la doctrine de la Chambre Sociale en cette matière (BICC 576, 1er mai 2003, n° 502). La Cour a estimé nécessaire, dans une note sous ces arrêts, déjà évoquée, de préciser qu'elle avait "...décidé d'examiner, au cours d'une même audience, un ensemble de pourvois formés sur le fondement de griefs tirés de l'inopposabilité des décisions de prise en charge des maladies professionnelles et accidents de travail ".

Elle souhaitait définir, avec plus de précision, le contenu des obligations préalables à la prise de décision de la Caisse, qui devrait donc, cumulativement :

- communiquer à l'employeur tous les éléments susceptibles de lui faire grief ;

- informer l'employeur dès (de ?, probable faute de frappe) la fin de la procédure d'instruction, sans que celui-ci ait à la solliciter;

- inviter l'employeur à consulter le dossier établi à l'issue de l'enquête ;

- communiquer à l'employeur la date à laquelle la décision de prise en charge, ou de rejet, sera adoptée.

L'auteur de la note ajoutait qu' "En l'absence de respect de ces obligations, l'inopposabilité de la prise en charge...entraîne, en cas de reconnaissance de la faute inexcusable de l'employeur, l'impossibilité...(pour la caisse) de récupérer...les compléments de rente et les indemnités versées...".

La Chambre Sociale en avait déjà jugé ainsi peu auparavant (Soc., 12 déc. 2002, Jurisp. Soc. UIMM, n° 2003-669, p. 60).

L'intérêt pour l'employeur de vérifier de façon pointilleuse le respect de la procédure par la CPAM apparaît indéniable car l'importance financière de ces décisions est ainsi évidente.

L'importance de cette mise au point était donc majeure et exprimait la volonté d'imposer aux Caisses un respect plus strict du contradictoire dans la procédure de reconnaissance, dans la ligne du décret du 27 avril 1999.

Pour mémoire, il convient de rappeler que l'article L. 442-1 du CSS organisait, dans certaines circonstances, une "enquête légale " par un enquêteur assermenté, extérieur à la CPAM. Cette enquête légale devait être "contradictoire" (L. 442-2) et les parties étaient invitées à consulter le dossier à l'issue de l'enquête (R. 442-14 et 15). Les CPAM avaient beaucoup de mal à organiser ces enquêtes légales en raison, en particulier, du manque d'enquêteurs (très mal rémunérés). Le non respect des dispositions relatives à l'enquête légale était sanctionné par l'inopposabilité (Civ. 2ème, 27 janv. 2004, n° 02-30772 ; Jurisp. Soc. UIMM, 2004-682, p. 99). Il s'agit là de la "queue " de ce contentieux car, eu égard probablement aux difficultés susdites, l'ordonnance n° 2004-329 du 15 avril 2004 "allégeant les formalités applicables à certaines prestations sociales", a supprimé la procédure d'enquête légale.

Mais, on voit que cette procédure, pour laquelle le contradictoire était précisément formalisé par les textes, a finalement été imposée aux CPAM d'une manière générale et non plus uniquement dans les hypothèses prévues à l'article L. 442-1. Seulement, au lieu de confier les enquêtes aux enquêteurs assermentés extérieurs à la caisse, c'est aux caisses elles-mêmes d'organiser l'enquête dans le respect du contradictoire. C'est dorénavant sur la caisse que "...repose l'intégralité des obligations d'information contradictoire à l'égard de la victime et... de l'employeur " (Circ. du 19 juin 2001, préc.). Il s'agit d'une importante responsabilité pour la Caisse, qui doit se comporter en "...tiers impartial, agissant par délégation de service public... chargé de procéder à l'établissement des faits le plus conforme possible à la réalité et de faire la plus stricte application de la règle de droit" (ibid.).

Il appartient ainsi à la Caisse de rendre une décision impartiale, garantissant l'équilibre entre la victime et l'employeur et entre elle-même et l'employeur.

Le principe étant posé, voyons maintenant, dans la pratique et au vu de la jurisprudence postérieure au 19 décembre 2002, comment les choses se déroulent ainsi que les difficultés qui persistent.

Docteur Joël BODIN (Expert Sécurité Sociale)

Nota : Lisez la seconde partie de cet article : la jurisprudence en matière de principe du contradictoire.