Quelques remarques sur le rapport 2007 de la Cour des Comptes

Comme il est de coutume la Cour des Comptes a publié le 6 février dernier son rapport annuel. Ce fut aussi l'occasion pour son président, Philippe Séguin, d'annoncer, "pour la première fois de son histoire" (et même depuis que la République existe !), le contrôle des comptes de l'Assemblée Nationale en 2008.

Avant que de nous livrer à quelques remarques sur ledit rapport, il n'est pas inutile de resituer un peu la Cour des Comptes. Quant à son histoire elle a pour lointain ancêtre la Curia Regis mis en place par l'art.IV de l'ordonnance édictée par Philippe V le Long en 1318. Sous l'Ancien régime des chambres des comptes sont mises en place. C'est le 16 septembre 1807 que la Cour des Comptes est créée avec comme premier président François Barbé-Marbois.

Après avoir siégé jusqu'à son incendie lors de la Commune de Paris de 1871 au Palais d'Orsay, elle transite par le Palais-Royal jusqu'en 1812, date à laquelle elle entre rue Cambon (dans un palais dessiné par Constant Moyaux). Quant à son organisation elle est composée de 7 chambres chacune dotée de compétences spécifiques. Elle est donc présidée par un premier président. Comme toute juridiction elle est dotée d'un parquet avec un procureur et des avocats généraux. Tous les conseillers ont rang de magistrats, sont inamovibles et recrutés via l'ENA. Quant à ses missions la Cour en a de cinq sortes : jugement des comptes des comptables publics, jugement des comptes des comptables patents, jugement des comptes des comptables de fait, vérification des comptes de gestion des services publics, certification des comptes de l'Etat (depuis la LOLF). Précisons également que la Cour est juge d'appel des jugements définitifs des chambres régionales des comptes. Enfin annuellement elle remet donc un rapport d'activité au chef de l'Etat et aux parlementaires.

Que ressort-il donc de ce rapport ? Une fois n'est pas coutume, l'Etat est dans la ligne de tir de la Cour. Ainsi toutes les anomalies et les dérapages en tous genres sont relevés. Il est à noter que depuis son accès à la présidence en 2004, Philippe Séguin démontre un art consommé et à nul autre pareil pour forcir le trait sur ces "dysfonctionnements" dans sa présentation !

Cette année peut-être encore plus que les autres, la part belle est faite aux maladresses coûteuses et aux approximations de gestion de l'Etat notamment dans ses opérations de privatisations et immobilières. Mais également, in fine, la Cour sait souligner le suivi de ses précédentes recommandations. Livrons nous donc à un bref inventaire à la Prévert des principales "perles" relevées par la Cour.

1) l'ANPE

A l'heure ou l'on met en place la fusion, selon nous nécessaire, ANPE/ASSEDIC, la gestion de la première laisse à désirer.

Le rapport souligne qu'entre 1999 et 2006, l'ANPE a vu le nombre de ses agents augmenter de 55%. Ceci s'explique par trois vagues de recrutements censés répondre aux nombre de demandeurs d'emploi et surtout au suivi mensuel de ces derniers. Le rapport souligne que ces embauches ont été surdimensionnées. Les 15 millions d'entretiens supplémentaires estimés stagnent à moins de 13 millions. Il était prévu que chaque conseiller s'occupe d'un peu plus d'une centaine de chômeurs. Le rapport énonce qu'en septembre 2006 la moyenne était à 83. A des effectifs en personnel augmentant de moitié correspondait une croissance de 35% des entretiens. Il est aussi mentionné par le rapport une mauvaise gestion des ressources humaines avec trop de temps partiel (un tiers des agents) et un fort absentéisme (plus de 20 jours par agent dont près de 80% pour raison médicale). Et le rapport de préconiser trois remèdes : plus de mobilité, déconcentration des ressources humaines, évaluation systématique des agents durant les entretiens individuels.

Il est stipulé aussi qu'en ce qui concerne les salaires, ceux-ci sont constitués à 20% de primes parfois injustifiées. Et le rapport de donner l'exemple de la prime dite "Geode" (mise en place d'un nouveau système informatique) toujours versée "alors que le projet a été arrêté en 2005". Nouvelle utilisation à tout le moins ubuesque de l'argent des contribuables !

2) Autoroutes

Le président Séguin ironise ainsi : "trop souvent l'usager paye plus qu'il ne devrait". Et le rapport de souligner que "l'analyse des tarifs effectifs ne révèle aucune logique". Doux euphémismes quand on connait par exemple le prix d'un parcours Clermont-Fd-Paris (64,80 euros aller-retour pour environ 800 km avec une berline moyenne). Et à côté de cela, l'autoroute Clermont-Fd/Montpellier est gratuite sauf le franchissement du magnifique Viaduc de Millau ! Et que dire, comme le rappelle la Cour, des tarifs d'ESCOTA en région Paca ou "le tarif du kilomètre peur varier de 1 à 6" (et ou entre Cannes et Nice on paie pas moins de 4 fois !). Dans son rapport la Cour souligne que la privatisation des autoroutes a été mal négociée. Si la vente a rapporté environ 15 milliards d'euros à l'Etat, le rapport souligne que le budget national aurai dû gagner plus si ces sociétés avaient pu être désendettées avant leur vente. Le rapport souligne que "l'Etat n'a pas pris la précaution d'adapter les formules tarifaires au nouveau statut privé des entreprises". Et P.Séguin de dénoncer a minima : "l'administration qui homologue chaque année les tarifs doit faire preuve de plus de rigueur".

3) Armée

C'est essentiellement les rapports de celle-ci avec l'Europe qui sont visés. Le rapport souligne "la participation à sept corps européens aujourd'hui sous-utilisés". De même est-il indiqué que "depuis quatre ans, chaque corps n'a trouvé qu'une fois à s'employer dans des opérations extérieures pourtant nombreuses, et de façon modeste". Il est dit aussi qu'aucun effectif n'est donné, les corps variant en importance au fil de missions et du temps. La tradition de "grande muette" expliquerait-elle en partie cet état de fait pour le moins abusif ?

4) Conservateurs des hypothèques

Sans nier l'importance de ces derniers, on ne peut pas prétendre que leurs responsabilités sont majeures pour notre démocratie. Leur rôle ? Essentiellement conserver, ficher et faire copie de tous les actes portant sur les droits réels immobiliers ainsi que certains actes générateurs de droit personnels dont un immeuble est indirectement l'objet. Le rapport s'en prend à cette "curiosité administrative", (inventée en 1799 !) qui rassemble 354 agents aux salaires "sans liens avec les responsabilités". Le président Séguin a, malheureusement, voulu être discret quant aux montants des salaires. Cependant il a révélé que deux tiers de ces hauts fonctionnaires, promotionnées par la DGI en fin de carrière, perçoivent plus de 100000 euros net par an et trois dépassent même les 240000 euros !....Des salaires de PDG ni plus, ni moins. Et le président Séguin de préciser que leur statut "d'un autre âge a profité de l'explosion des prix de l'immobilier". Et l'on sait que sur les dix dernières années ce fut "le boom" de l'immobilier en France. Il y aurait donc lieu de revoir ce système à l'heure ou l'on souhaite instaurer performance et rendement au sein même des agents de l'Etat.

5) Fonctionnaires

Ce sont les régimes de retraite que le rapport analyse. On sait que c'est l'Etat qui gère lui-même ces régimes qui sont d'une complexité confinant parfois à l'opacité. La Cour rappelle les grandes lignes de la procédure. D'abord c'est au niveau de chaque ministère que, selon des règles propres, sont préparés les dossiers des futurs retraités. Ensuite lesdits dossiers sont envoyés à Nantes dans un service spécifique. Enfin ce ne sont pas moins de 27 centres régionaux qui vont verser les pensions. Le rapport précise que pour le privé, seuls trois centres sont nécessaires. Ce sont donc 2800 fonctionnaires qui sont en charge de la gestion des dites retraites des fonctionnaires de l'Etat. La Cour estime qu'il conviendrait de réformer le système en économisant environ 1200 postes notamment au niveau des ministères employeurs. Cette réforme nécessite "une forte impulsion politique" notamment pour supprimer des postes à Bercy……. Pourtant selon le Ministère des Finances en 2006 le service des pensions (cf site) a mis en place de nouveaux instruments pour un véritable régime de retraite des fonctionnaires. La loi votée le 21 août 2003 et opérationnelle le 1^er janvier 2005 n'a pas, dirait-on, encore donné sa pleine mesure sur ce point.

Au titre des agents de l'Etat, citons encore ce cas, relevé par la Cour, de l'hôpital-prison de Fresnes et des "risques" qu'y encourent les patients à cause de la pénurie de médecins.

6) Handicapés

J. Chirac avait voulu que 2003 soit l'année du handicap. Si des progrès ont été faits, ce n'est pas en matière de crédits. Cà n'est pas la première fois que la Cour décrie des crédits non utilisés. La Cour a pris appui sur le Fonds pour l'Insertion des Personne Handicapés. Créé en 2005 celui-ci a pour but d'aider l'Etat et certains établissements publics spécialisés à employer des handicapés dans la proportion de 6% des effectifs. Le rapport souligne que le Fonds "ne devrait avoir dépensé à la fin de 2007 que moins de 5 millions d'euros sur les 182 millions collectés depuis sa création, soit un taux d'utilisation de 2,7%" (soit 177 millions non utilisés…). La Cour explique que le taux d'emploi d'handicapés est de 3,55%. Et celle-ci de s'en prendre au mode de recrutement de la fonction publique. Il est rappelé que celui-ci ne facilité guère l'arrivée d'handicapés (manque de diplôme, manque de préparation). Et la Cour de proposer, à juste titre, que les crédits non alloués soient investis pour l'amélioration de la formation des handicapés pour l'accès aux concours. L'Etat se devrait pourtant d'être exemplaire en matière de recrutement de ces personnes. Pourquoi ne pas envisager aussi de consacrer ces sommes non utilisées aux logements sociaux, souvent inadaptés, dédiés aux handicapés ?

7) Immobilier

On peut parler ici avec la Cour d'une "gestion au fil de l'eau". Retards, surcoûts, incohérences, il apparaît que l'Etat fait assez souvent de mauvaises affaires immobilières. Le rapport illustre ses propos en citant plusieurs exemples. Ainsi la rénovation du site parisien du Ministère de la Santé "Ségur-Fontenoy". Amorcée en 1992 elle doit s'achever en 2011 avec 6 ans de retard et alors que le coût des travaux a explosé. En 2006 il était de plus de 35% au cadrage alors que plus de la moitié des travaux restait à achever. De même au Ministère de la Culture le rapport s'interroge sur "un jardin d'eucalyptus italiens…morts peu de temps après avoir été plantés" par inadaptation au climat… De même dans ce même ministère l' "installation acoustique aléatoire reliée aux ascenseurs", oeuvre d'art originale débranchée au bout de quelques semaines……Autre exemple donné celui d'un immeuble de Levallois, pour le regroupement de la DST et des RG, qui a été acheté à crédit au taux de 7,1% sur 20 ans….. Enfin dernier exemple donné par le président Séguin celui des "montages dits innovants" pour le financement de "localisations nouvelles". Le président explique : "le principe est simple. On fait construire et acheter par un autre, et on lui rembourse au fur et à mesure les annuités". Un mécanisme qui compense le manque de fonds à court terme mais engendre "des surcouts très importants pour l'Etat". Exemple : 40 millions d'euros pour le Ministère de l'Intérieur. Il apparait clairement que l'Etat pourrait, dans un contexte de déficits publics, faire de substantielles économies en ce domaine. La vente de certains biens notamment immobiliers de l'Etat, à laquelle on procède (timidement) depuis quelques temps, pourrait être une source d'apports non négligeable.

8) Imprimerie Nationale

Rappelons que cette institution a été créée en 1640 par Louis XIII à l'instigation de Richelieu. Jusqu'en 1994 elle est le fournisseur exclusif de l'Etat qui, à cette date, la transforme en Société Anonyme dont il est l'unique actionnaire. En 1997, suite à l'achat de sociétés, est mis en place le groupe Imprimerie Nationale qui doit subir la concurrence. En 2005 le gouvernement privatise la majeure partie du groupe. Fin 2005 les employés et certains élus séquestrent le PDG après avoir appris que les nouveaux passeports électroniques seraient faits par la société Oberthur suite à un appel d'offres passé par N.Sarkozy alors Ministre de l'Intérieur. Mais le Conseil d'Etat annule cet appel en se fondant sur une loi du 31 décembre 1993 disposant que l'Imprimerie "est seul autorisée à réaliser les documents déclarés secrets ou l'exécution doit s'accompagner de mesures particulières de sécurité, et notamment les titres d'identité, passeports et visas". Cette loi avait été signée entre autres par N.Sarkozy alors ministre du Budget du gouvernement Balladur.

Le rapport estime que l'Imprimerie Nationale a subi 12 ans de mauvaise gestion, notamment depuis sa transformation en SA en 1994. Il est précisé que c'est la troisième fois que la Cour se penche sur cet établissement. De 1994 à 1999 des difficultés financières avaient déjà été relevées. Il est décrié une "stratégie atypique de diversification des activités contraires à toutes celles acteurs du secteur". Est rappelé également qu'un contrôle sur 2000-2006 releva un statu quo selon lequel l'Imprimerie perd environ 130 millions d'euros annuellement. Et pourtant en 1999 un audit commandé par l'Etat a abouti aux mêmes conclusions que la Cour et un plan a été mis en place. De ce plan le rapport dresse une analyse en forme de réquisitoire : " malgré son échec patent, la stratégie n'était toujours pas modifiée"(…). Le Ministère de l'Economie a pu approuver un plan stratégique en contradiction avec l'audit qu'il avait diligenté". Le rapport de conclure que si l'Imprimerie s'est ressaisie depuis 2004 c'est essentiellement grâce à une baisse d'effectifs de 75%. Et de préciser que l'Etat a investi près de 350 millions d'euros en dix ans "pour une entreprise qui a désormais cédé ses principaux actifs et qui n'avait plus que 20,5 millions d'euros de fonds propres fin 2006".

9) Redevance et audiovisuel public

D'abord le rapport se consacre à la redevance. Il estime que la réforme n'a pas produit les effets attendus notamment économiques. Certes le système est plus simple, plus juste pour le contribuable et les coûts de gestion sont moindres. Mais sur les 1400 salariés travaillant à la redevance, 400 sont restés, 500 ont été reclassés à de nouvelles tâches et 500 au Trésor Public. Le budget de l'Etat n'a dons réalisé strictement aucune économie en termes de personnels. Le rapport pose aussi la question du financement de l'audiovisuel. Il constate que le montant de la redevance (116 euros) n'a pas augmenté depuis 2002 et est un des plus faibles d'Europe. Or il est constaté que les chaines publiques ont besoin de financement. Le rapport conclue ici en disant qu' "en tout état de cause, le financement par la redevance devrait demeurer un élément majeur de l'ensemble".

Le nouveau credo présidentiel de suppression de la publicité sur ces chaines ( dû à quelques collusions avec celles privées ?…) risque de mettre à mal les finances de l'audiovisuel public. Le rapport précise qu'entre la redevance, le remplacement des ressources publicitaires par le produit de nouvelles taxations et les ressources budgétaires, l'équilibre sera difficile à trouver, a fortiori de manière pérenne.

L'annonce de la suppression de la publicité entrainera selon le rapport "une refonte d'ensemble du financement de l'audiovisuel public". Et, selon nous, s'il n'y est pas procédé ce sera le glas de la télé publique au profit bien sûr de celle privée.

10) Conclusion

Il conviendra d'achever tout de même ce panorama, non exhaustif, sur une note optimiste en soulignant que sur le suivi des recommandations, le rapport distribue quand même quelques récompenses.

Trop longtemps les rapports de la Cour sont restés sans effet. Cela fait trois ans que, sous l'impulsion de P.Séguin, la Cour publie un tome annexe à son rapport établissant le suivi de ses travaux. En 2008 l'ancien président de l'Assemblée Nationale donne quelques bons points en ce sens. Ainsi est-il noté que "la loi de financement de la Sécurité Sociale pour 2008 contient une disposition qui taxe les stocks options". Le président de la Cour avait dénoncé en septembre dernier un manque à gagner de près de 5 milliards d'euros pour la Sécu. Autre point positif l'intégration dans le budget de l'Elysée des coûts de fonctionnement autrefois imputés aux ministères mettant des agents à disposition de la présidence. Dernières félicitations adressées par l'ancien député-maire d'Epinal : la loi sur l'autonomie des universités, le financement de places d'hébergement durables pour les plus démunis, la réforme de la Banque de France, la suppression du système de soutien de l'emploi des jeunes en entreprise (économie estimée à 83 millions d'euros), la création d'un fond de réserve pour l'UNEDIC.

Cela étant lorsqu'on fait le bilan entre les bons et les mauvais points du rapport dans son ensemble, on s'aperçoit que l'Etat loin d'avoir l'image a toujours le bonnet d'âne !...

Raphael PIASTRA
Maître de Conférences-Docteur en Droit Public à l'Université d'Auvergne.