Prérogatives parlementaires en matière budgétaire au regard des lois de finances

Perçue tardivement, la réforme des prérogatives [1] parlementaires en matière budgétaire marque le début d'une gestion de l'Etat fondée sur la liberté et la responsabilité. En tant qu'initiateur de cette réforme et étant un des acteurs principaux du domaine budgétaire, le Parlement français se voit attribuer de nouvelles compétences visant à revaloriser son rôle dans ce domaine essentiel de la vie politique que sont les finances publiques. Dans la discussion sur la loi de finances [2], il semble bénéficier d'un droit d'amendement élargi, pouvant redéployer des crédits entre programmes au sein d'une même mission [3]. Pour son adoption, le Parlement vote une loi de finances qui inclut, pour la première fois, un plafond d'endettement et un tableau de financement. Il exerce ainsi un contrôle sur la politique d'appel aux marchés financiers menée par l'Etat. Pour l'exécution de la loi de finances, il peut contrôler l'exécution des rapports annuels de performance associés au projet de loi de règlement effectuant ainsi l'examen des résultats atteints par les gestionnaires. Dès lors, la réforme du fonctionnement du Parlement en matière d'élaboration de projets de lois plaçant l'efficacité de la dépense publique au coeur des préoccupations va conduire à l'amélioration de la qualité du travail parlementaire et gouvernementale. Devenue un défi majeur de la Ve République, la revalorisation du pouvoir parlementaire visant à permettre la compression des dépenses de l'Etat dans un but de réduire son endettement est un objectif principal de la LOLF.

En effet, le droit constitutionnel financier figure pour l'essentiel aux articles 34, 39, 40 et 47 de la Constitution, auxquels s'ajoutent les articles 13, 14 et 15 de la DDHC du 1789 sans pour autant oublier les fondements des finances sociales énumérés par le Préambule de la Constitution de 1946 et les finances locales régis par l'article 72-2 de la Constitution. Sur la base de ces renvois constitutionnels, le droit français connaît trois lois organiques : LOLF [4], loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale [5] et loi organique relative à l'autonomie finance des collectivités territoriales [6]. Qualifiées de lois organiques financières ayant un objet spécifique dans la mesure où elles ont pour but de régir dans leur domaine respectif des questions financières, ces lois occupent une place particulière dans l'ordre juridique français. De fait, elles sont unies de manière inséparable avec la Constitution, servant ainsi de référence au juge constitutionnel dans l'exerce de son contrôle de constitutionnalité [7]. Posant ainsi des limites et réserves pour l'adoption des lois de finances, ces normes s'imposent au législateur ordinaire. Extrêmement complexes, elles laissent une place à l'interprétation et au contrôle de constitutionnalité qui ont changé son travail. Contrairement à des Républiques précédentes, les parlementaires de la Cinquième ont perdu leur influence dans la procédure législative. Si les parlementaires ne sont plus réellement en mesure de voter les lois en toute connaissance de cause, ce sont les fondements même de la démocratie représentative qui sont ébranlés [8]. Cette crise du parlementarisme est non seulement un résultat de la rationalisation du régime, mais aussi une nécessité d'entamer des réformes. En effet, le Parlement n'est plus une institution qui fait la loi bien qu'il continue de la voter, il est devenu largement une chambre d'enregistrement des textes législatifs imposés par le gouvernement. Les mécanismes de rationalisation, autrement dit de l'encadrement et de la limitation du pouvoir du Parlement ont à la fois permis au gouvernement la maîtrise de la procédure législative et de la gestion budgétaire de l'Etat. Si l'article 39 de la Constitution dispose que l'initiative des lois, appartient concurremment au Premier Ministre et aux membres du Parlement, l'initiative primaire en matière de lois de finances, est exclusivement gouvernementale. Ainsi, la concurrence entre l'exécutif et le législatif au détriment de ce dernier semble aboutir à ce que les parlementaires mettent leurs prérogatives à la disposition de l'exécutif. Face à un pouvoir exécutif fort, en raison du fait majoritaire, le Parlement français est devenu "inadapté aux nécessités de notre temps" [9].

Afin de renforcer ses prérogatives, de permettre aux assemblées la maîtrise de leurs travaux et au gouvernement de gouverner, une réforme s'est avérée inévitable. Cette idée réformatrice a pu s'appuyer sur un consensus exceptionnel : imaginée par la gauche, votée à la quasi-unanimité de l'Assemblée nationale (avec la seule abstention du PCF) et soutenue par le Sénat [10], mise en oeuvre par la droite. Une forte volonté politique est alors apparue sachant qu'au départ, une telle ambition n'était pas du tout évidente en période de cohabitation. Difficile cependant à mettre en place du fait que les règles de l'ordonnance organique du 1958 ont régi des discussions budgétaires durant près d'un demi-siècle, cette réforme de l'Etat fut marquée par son originalité [11] et qualifiée d'ambitieuse. L'originalité d'abord, car c'est pour la première fois dans l'histoire de France que les règles budgétaires ont été fixées à l'initiative du pouvoir législatif et non pas de l'exécutif. Ambitieuse ensuite, car les nouveaux pouvoirs budgétaires du Parlement limiteront les pratiques contestables mises en oeuvre par les exécutifs dans la présentation des données budgétaires notamment en fin d'exercice [12].

Par ailleurs, le recours à la seule comptabilité de gestion [13], une certaine confusion entre opérations budgétaires et celles de trésorerie ainsi que le flou des textes conduisaient chaque année à des polémiques sur les opérations financières au sein de l'appareil de l'Etat. Insuffisamment exigeante en matière de transparence, de sincérité et ne permettant pas, de ce fait, un réel contrôle parlementaire ainsi que disposant d'un certain nombre d'imprécisions génératrices et d'incertitudes, que le Conseil constitutionnel a dû lever dans de nombreuses décisions [14], l'ordonnance de 1958 ne garantissait pas une gestion budgétaire suffisamment efficace. Rédigée dans l'optique de limiter les droits du Parlement dans un régime parlementaire rationalisé, cette dernière a fini par restreindre les droits des parlementaires. Son article 42 posait un principe de l'interdiction de tout amendement par le Parlement sauf dans trois cas : réduction ou suppression de dépenses, création ou augmentation d'une recette et contrôle des dépenses publiques. Ayant des incidences sur la gestion budgétaire de l'Etat, ces mécanismes dérogeaient à l'article 44 de la Constitution privant le Parlement du droit de vote et de création de taux et de modalités de recouvrement alors que l'article 34 de la Constitution réserve le domaine des impositions de toutes natures au législateur. Ne pouvant pas non plus prendre en compte les conséquences de la construction européenne, alors que le budget des Communautés est alimenté par des contributions nationales, celle de la France représentant plus d'un vingtième des dépenses totales du budget général, l'ordonnance s'est avérée obsolète et indispensable à être reformée.

L'idée de réforme visant à améliorer la gestion publique est désormais devenue un élément clé de nécessaire modernisation de l'Etat français. Si le Doyen Hauriou faisait de finances publiques l'élément le plus important de la chose publique [15], le professeur P. Amselek estime qu'on ne peut pas concevoir un Etat sans finances [16]. En tant qu'un des fondements de l'Etat, le budget est désormais un instrument privilégié de la politique. A travers les lois de finances, le Parlement autorise la dépense publique, mais aussi assigne à celles-ci des objectifs à atteindre. Responsabiliser les ordonnateurs et organiser la nomenclature budgétaire autour de missions et de programmes ont pour but essentiel d'assurer la continuité et la performance de l'Etat. Se dotant donc d'une nouvelle "Constitution financière" qui jouit d'une véritable légitimité démocratique [17], l'Etat français cherche à concrétiser les promesses annoncées afin de transformer les pratiques de l'administration et de nettoyer la procédure budgétaire de tous les défauts mis en exergue par la doctrine comme par des juridictions. Outre la volonté de renouveler le travail parlementaire et de développer une culture de résultat, prévue par la LOLF, l'Etat français a connu une autre réforme constitutionnelle issue de la révision du 23 juillet 2008 [18]. Cherchant à éclaircir le partage des compétences entre les institutions et à renforcer le pouvoir parlementaire, cette réforme a introduit une série de modifications allant en ce sens : l'examen en séance du texte amendé en commission [19] et non pas transmis par le gouvernement, la meilleur maîtrise du temps, l'extension et le renforcement du domaine de la loi ou encore le renouvellement de la pratique du droit d'amendement, etc. Toutefois, le droit d'amendement, prérogative cruciale, voit ses modalités d'exercice renvoyé aux règlements des Assemblées, l'opposition ne se voit reconnaître une priorité sur l'ordre du jour qu'un jour par mois. Si le Parlement français aspire à plus de pouvoir, notamment de contrôle sur l'action gouvernementale, il est affaibli par le fait majoritaire et l'hégémonie de l'exécutif. Il appartient donc au gouvernement de traduire en termes formels les choix du chef de l'Etat. Ainsi, l'objectif de la réforme constitutionnelle de renforcer des prérogatives parlementaires risque d'accroître le pouvoir de la majorité présidentielle faisant du Parlement un législateur limité.

Devenue leitmotiv de son développement, l'idée de rentabilité accompagnée d'efficacité, de pertinence et d'optimisation vise donc à adapter au secteur public les méthodes appliquées au secteur privé. Ceci est un gage donnant aux assemblées un pouvoir décisionnel et ouvrant un dialogue entre les autorités. Sans modifier le texte constitutionnel, la LOLF a conduit à des modifications du fonctionnement des pouvoirs publics leur permettant de retrouver un nouveau souffle et de nouvelles ambitions. En tant qu'un des acteurs principaux du domaine budgétaire, le Parlement français passe d'un rôle d'observateur à celui de partenaire, ce qui modifie d'une manière profonde ses relations avec les autorités publiques faites de libertés et de responsabilités ainsi que l'oblige à s'impliquer davantage aux affaires européennes compte tenu de l'engagement constitutionnel de l'Etat français prévu par l'article 88-1. S'efforçant de se placer dans l'optique où des dispositions des lois de finances se présentent comme une nouvelle époque dans la vie des parlementaires, nous cherchons à mesurer l'impact des objectifs poursuivis par la réforme et leur mis en oeuvre lors des débats budgétaires. C'est ainsi que notre étude s'attache à présenter la transparence budgétaire au regard de l'étendue des pouvoirs du Parlement et la démarche de performance au regard du partage des pouvoirs.

I : La transparence budgétaire au regard de l'étendue des pouvoirs du Parlement

En informant les citoyens sur l'usage des fonds publics, le Parlement français semble pouvoir trouver un nouveau rôle. Associé à l'élaboration du budget d'Etat et à la régulation de son exécution [20], il n'est plus à l'écart du débat budgétaire. Malgré les critiques adressées [21], ce dernier reste un moment fort dans la vie parlementaire, d'autant plus que l'examen des lois de finances par l'Assemblée nationale se distingue nettement de celui des autres projets de lois. Jouant un rôle essentiel dans la dynamisation du débat parlementaire et permettant un passage d'un budget de moyens à un budget d'objectifs [22], la réforme initiée par la LOLF introduit des éléments permettant d'assurer la transparence des finances publiques. En tant qu'un des premiers bénéficiaires de cette réforme, le Parlement français voit donc ses pouvoirs renforcés bien qu'ils soient mis à l'épreuve du temps et au contrôle du Conseil constitutionnel.

A) De nouveaux pouvoirs budgétaires mis à l'épreuve

Ayant pour objectif la transparence des finances publiques, la nouvelle nomenclature budgétaire avec les missions et les programmes démocratise le débat parlementaire bien qu'il soit difficile du jour au lendemain de passer d'une culture de soumission et de démission à une culture de contrôle et d'évaluation [23]. Devenu mieux informé des modifications opérées par voie réglementaire, le Parlement peut prendre part à la ventilation des crédits entre programmes [24] et créer lui-même un programme sans que l'article 40 de la Constitution [25] puisse être opposé à cette initiative. Malgré des pratiques bien ancrées par le parlementarisme rationalisé et des éventuels conflits au sein du Parlement lors de l'examen du projet de loi de finances, ces mesures permettent d'ouvrir un dialogue entre la majorité et l'opposition. Sans pour autant aborder dans le cadre de cette étude toutes les nouveautés introduites par la mise en oeuvre de la nouvelle loi, nous nous attachons à en évoquer quelques unes, essentielles à notre égard qui ont affermi d'une manière considérable les pouvoirs parlementaires même s'ils demandent à être confirmés avec l'épreuve du temps. Il s'agit de vote du budget par missions et de pouvoirs de contrôle et d'information du Parlement.

1) Le vote par missions des lois de finances

Afin de répondre aux critiques répétées contre les débats parlementaires trop longs, dotés d'une faible portée normative, la LOLF a modifié profondément les unités de vote du budget d'Etat en vue d'une meilleure transparence des finances de l'Etat. Bien que le délai constitutionnel de soixante-dix jours fixés par l'article 47 de la Constitution soit resté sans changement, le budget d'Etat n'est plus structuré par nature de crédits mais par programmes [26] permettant au Parlement de voter des crédits par missions qui se déclinent en programmes depuis 2006. Pour rendre la discussion du projet de loi de finances, se déroulant en deux phases qui correspondent aux deux parties du projet [27], plus transparente et le vote plus cohérent, la réforme lui permet d'orienter des crédits vers des objectifs précis. L'unité de spécialité devient donc une unité de débat politique et non une simple convention de regroupement de moyens. Pour ne pas multiplier les votes, l'Assemblée nationale a choisi la structure de regroupements de programmes cohérents que constitue la mission, alors qu'il ait pu paraître plus logique de faire du programme l'unité de discussion.

Se limitant cependant au redéploiement des moyens entre programmes d'une même mission, les parlementaires ne peuvent pas déposer des amendements entraînant une augmentation des dépenses ou une diminution des recettes. De plus, les objectifs et les résultats ne sont pas définis pour les missions, mais pour des programmes, qui seraient appelés à constituer l'essentiel de la nomenclature budgétaire [28]. Par conséquent, le débat parlementaire se focalise sur les programmes et non pas sur les missions. Au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 2007, le Parlement a pu, pour la première fois, faire usage de ses compétences nouvelles. Ce faisant, il a crée deux programmes et a procédé à des réallocations de crédits au sein de certaines missions en prenant en compte la justification au premier euro [29]. Se prononçant sur l'intégralité des crédits au premier euro et non sur les seules mesures nouvelles, les parlementaires ont mené leurs débats sans l'ingérence gouvernementale. Il était dorénavant difficile à l'opposition d'obtenir le gain de cause compte tenu du fait majoritaire [30], des réticences naturelles au changement et du statu quo paraissant préférable aux incertitudes de la nouveauté.

Par ailleurs, lors des débats du projet de loi de finance pour 2008 [31], trois points de convergence entre les deux assemblées ont été constatés. Il s'agissait de la fiscalité de l'épargne et du patrimoine [32] dans le domaine des finances locales [33] et de la fiscalité immobilière [34]. De plus, un tiers des rapporteurs spéciaux au sein de la commission des finances viennent de l'opposition. Chargés des rapports aussi importants que ceux concernant le budget de la Justice, ou celui de la formation professionnelle, ces rapporteurs accomplissent leur mission dans un climat tendu. S'écartant parfois de la lettre du texte, les parlementaires se prononcent par un vote unique sur l'ensemble des recettes, qu'il s'agisse des recettes budgétaires, des prélèvements sur recettes, des fonds de concours ou des recettes affectées aux budgets annexes et aux comptes spéciaux. Dès lors, l'organisation du vote par mission fait abandonner purement et simplement l'ancienne pratique du vote par ministère [35]. Visant à diminuer les dépenses de l'Etat et à revoir des politiques publiques [36] dans un souci de la recherche du retour à l'équilibre des finances publiques d'ici à 2010 -2012, la LOLF a pour objectif de permettre au Parlement de prendre toute sa place dans la réforme de l'Etat. Cependant, la loi organique ne suffira pas seule à changer des modalités de discussion bien ancrées dans les usages institutionnels. L'insatisfaction semble générale, et chacun, reprenant la formule du président Edgar Faure, s'accorde pour dénoncer les "tunnels ministériels" que constituent les discussions des crédits des ministères en seconde partie [37]. Il convient toutefois de relativiser cet unanimisme de façade dans la contestation puisque chacun - parlementaires comme ministres - semble heureux de prendre la parole lors de la discussion des crédits du fascicule l'intéressant. C'est avec les vives réactions lors de la discussion des crédits de son ministère au Sénat en décembre 2006, que la ministre de l'environnement, Madame Dominique Voynet accepta de transformer le discours programme qu'elle avait préparé en une alternance de questions et de réponses.

Enfin, l'utilisation de ces deux concepts "mission" et "programme" remet en cause la conception classique de la spécialité budgétaire. L'innovation est majeure, car conçue comme un moyen efficace pour les parlementaires de contrôler l'emploi de l'argent public fait par le gouvernement. Il est dès lors utile de savoir si le vote des crédits par missions et leur spécialisation par programmes affecte les droits du Parlement. D'après J-P Lassale, la réforme risque de priver le Parlement et ses commissions de finances d'un moyen de contrôle simple et potentiellement efficace, dans la mesure où désormais la répartition détaillée des crédits ne leur sera plus communiquée" [38]. Bien que la crainte puisse paraître fondée, aux termes de l'article 51-5 de la LOLF, des annexes explicatives doivent normalement accompagner le projet de loi de finances en développant, pour chaque programme, le montant des crédits présentés par titres. De plus, le Conseil constitutionnel a rappelé qu'en application du principe de spécialité budgétaire, la mise à disposition des crédits votés en lois de finances, est conforme, pour chaque programme ou dotation de chacun des ministères, aux montants figurant dans les annexes explicatives [39]. La mise à disposition des crédits aux ministres doit donc être conforme au montant figurant dans les bleus pour des programmes de chacun des ministères. Bien que la répartition initiale de crédits à l'intérieur d'un programme soit purement indicative, il est possible de faire passer, par une simple manoeuvre, les crédits d'investissement en crédits de fonctionnement, et inversement.

Malgré la nouvelle architecture budgétaire, l'amélioration de débats parlementaires reste quelque peu timide, puisque seule une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale peut créer une mission. De plus, le renvoi du projet de la loi à la commission des finances, qui joue un rôle prépondérant dans l'examen du texte, exclue la possibilité d'intervention d'une commission spéciale [40]. C'est ainsi que pour plus de lisibilité et de transparence, la LOLF étend les pouvoirs parlementaires au contrôle et à l'information sur le budget d'Etat.

2) Les pouvoirs de contrôle et d'information

Fondamentalement politique et naturellement économique, la LOLF semble renforcer l'ordre budgétaire légal et l'encadrement juridique du budget par les parlementaires. L'information écrite, les auditions et les contrôles sur pièces et sur place sont des moyens de contrôle du Parlement visant à mieux permettre aux députés français de superviser des dépenses publiques de l'Etat. En effet, la LOLF est porteuse d'une nouvelle conception de la notion même de contrôle : il ne s'agit plus seulement de vérifier la régularité de l'opération réalisée mais aussi d'établir l'efficacité de la décision de gestion permettant d'atteindre les objectifs fixés pour le programme en cause. Avant d'entamer le débat autour du projet de loi de finances pour 2006, le Parlement avait déjà, à travers la loi du 12 juillet 2005, apporté d'ultimes, mais substantiels compléments à la nouvelle procédure, étendant notamment le contrôle parlementaire à la gestion des surplus fiscaux, couramment appelés "cagnottes budgétaires". Avec l'obligation d'inscription en loi de finances d'une règle d'utilisation de ces éventuels excédents, la représentation nationale sera désormais informée à l'avance de la façon dont ils seront gérés et il lui sera possible d'obtenir un compte-rendu complet après l'exécution.

Ces amendements [41] sont donc venus compléter la nouvelle règle de transparence permettant aux commissions des finances des assemblées de confier à l'un de leurs membres le contrôle de la gestion des finances publiques. Le contrôle parlementaire stricto sensu effectué par ces commissions au moyen de l'instrument dit un contrôle sur place et sur pièces, aux termes de l'article 57 de la LOLF, permet au Parlement de s'informer sur l'exécution du budget. En application de cet article, la commission des finances du Sénat peut, par exemple, enquêter sur la flotte aérienne de sécurité civile ou sur l'Agence nationale de rénovation urbaine alors que celle de l'Assemblée nationale mènera une enquête sur le prélèvement à la source et le rapprochement éventuel de l'impôt sur le revenu et de la CSG. Ce contrôle par l'information que reçoivent les parlementaires de la part de toutes les administrations est complété par un pré contrôle sous forme de rapports réalisés en temps utile, utilisables et utilisés par les parlementaires dans la préparation du budget suivant. Malgré le fait que ces contrôles présentent l'inconvénient d'une durée de réalisation, la mise en oeuvre de la revue générale des politiques publiques, qui mobilise à plein temps 200 membres des inspections générales placées auprès des plus hauts responsables politiques, oblige les parlementaires à faire "encore mieux" [42]. Afin de constituer un aiguillon efficace en matière de réforme de l'Etat, le Parlement a donc un enjeu de crédibilité. Obliger l'administration à rendre compte de ses actions, une fois le "rapporteur spécial - contrôleur" passé et faire un bilan de ce contrôle, représente une nouvelle donne de sa mission.

Investi des pouvoirs de contrôle et d'information, le Parlement français peut désormais agir par voie de référé devant le juge administratif, saisir le juge pénal ou émettre une notification au gouvernement. Aux termes de l'article 59 de la LOLF, en cas de non obtention des renseignements demandés dans le cadre d'une mission de contrôle ou d'évaluation dans le délai raisonnable, les Présidents des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargés des finances peuvent saisir le juge compétent, par voie de référé. Le recours au référé vise à la fois à faire cesser l'entrave constituée par la non obtention des renseignements demandés et à faire condamner le responsable de l'obstruction au droit de communication. Le Conseil constitutionnel a estimé, dans sa décision n°448 DC du 25 juillet 2001, que cette procédure ne pouvait qu'aboutir à un référé permettant au juge administratif d'ordonner, sous astreinte, la communication des renseignements à "une personne morale investie d'une prérogative de puissance publique" [43]. S'agissant des autres personnes intéressées, la loi ordinaire, en l'occurrence la loi de finances rectificative du 13 juillet 2005, prévoit des sanctions pénales en cas d'obstacle aux investigations des rapporteurs spéciaux des commissions des finances. L'article 60 complète ce dispositif déjà complexe par la possibilité de notifier au gouvernement des observations avec réponse de ce dernier dans un délai de deux mois. Si le législateur organique n'a prévu ni relance en cas d'absence de réponse, ni sanction en cas de réponse tardive, cela ne veut pas dire pour autant qu'il se contente de vagues réponses dilatoires. La réponse écrite doit être une réponse de fond d'autant plus que les observations ne puissent pas être assimilées à une injonction d'après le Conseil constitutionnel [44].

Par ailleurs, dans le cadre de leurs missions d'évaluation et de contrôle, le Président et le rapporteur général des commissions de finances des deux assemblées peuvent formuler les demandes d'assistance à la Cour des comptes qui est tenue de leur répondre. La commission des finances, quant à elle, estime qu'il est "hautement indispensable de poursuivre et d'amplifier les auditions de suivi de commission des finances, invitant les responsables d'administration à présenter les suites données au travail des rapporteurs spéciaux" [45]. S'ajoutant aux procédés préexistants, ces nouvelles pratiques s'inscrivent bien dans l'esprit de la LOLF permettant d'assurer davantage de transparence. Il reste cependant de s'interroger sur l'efficacité de ces moyens, notamment les parlementaires pourront-ils d'exploiter toute information fournie aux assemblées compte tenu d'une durée courte de réalisation.

Enfin, s'appuyer sur le pouvoir d'examen des parlementaires pour rénover la gestion des finances publiques et placer au coeur du débat parlementaire un sujet qui concerne tous les citoyens, semblent assurer l'expression de toutes les sensibilités en évitant des polémiques trop partiales. Dans cette optique, les travaux de la commission d'enquête sur la fiscalité locale illustrent, eux aussi, la volonté de l'Assemblée d'exercer sa fonction de contrôle de manière vivante, en prise immédiate avec les préoccupations quotidiennes des français. La règle de comportement relative à l'utilisation des surplus de recettes garantit désormais que le gouvernement et le Parlement se poseront en amont la question de l'utilisation d'éventuelles "bonnes surprises". Alors que la loi de finances de 2008 avec sa mesure phare "le contrat de stabilité" [46], prévoyait explicitement la réduction du déficit budgétaire, le budget pour 2009 devant faire face à la crise financière, admet "une légère augmentation du déficit" par rapport aux prévisions si la situation économique reste difficile [47]. En effet, après un budget volontariste l'an dernier, la prudence, la crise et l'incertitude risquent de freiner la mise en oeuvre de la réforme, "nous sommes vigilants, raisonnables et réalistes", expliquent les ministres de Bercy [48].

Conscient des difficultés dues à la crise financière et des progrès restant à parcourir, tant en matière de contrôle qu'en matière de suivi de celui-ci, le Parlement français cherche à améliorer l'accès des contribuables à l'information budgétaire, assurant ainsi une meilleure transparence. Recourant à des expertises extérieures, le Parlement cherche à systématiser cette nouvelle méthode de travail tout en restant sous l'oeil vigilant du juge constitutionnel.

B) De nouveaux pouvoirs budgétaires soumis au contrôle

Constituant certainement un élément essentiel de la réforme, les nouvelles compétences budgétaires du Parlement sont contrôlées par le Conseil constitutionnel. Permettant ainsi d'affirmer la valeur concrète de la séparation des pouvoirs publics et le développement d'un véritable droit budgétaire constitutionnel, la jurisprudence du Conseil influence non seulement sur la qualité de la législation [49] mais aussi encadre les nouvelles prérogatives des parlementaires. Montrant que les pouvoirs budgétaires du Parlement ne sont plus une simple formalité [50], le juge constitutionnel interprète tous les grands principes du droit budgétaire repris par la LOLF. Contrairement au Conseil d'Etat qui ne peut statuer au-delà de la demande de la requête, le Conseil constitutionnel se reconnaît la possibilité de soulever d'office certains moyens d'inconstitutionnalité qui n'auraient pas été invoqués par la saisine. Ce faisant, il exerce un contrôle délicat sur de nouveaux pouvoirs du Parlement tout en encadrant les principes budgétaires s'imposant à lui.

1) Un contrôle délicat des pouvoirs budgétaires

Afin de veiller à ce que les normes constitutionnelles concernant les règles de la procédure budgétaire et les principes à valeur constitutionnelle ne soient pas violées, la Haute juridiction effectue un contrôle de constitutionnalité des lois de finances. Qualifié de délicat du fait de leur nature particulière et d'une difficile définition de ce qui relève du domaine de la loi organique [51] et ce qui ne l'est pas, ce contrôle est des fois problématique et difficile à opérer. Rendant tout de même obligatoire le respect par les lois de finances des dispositions organiques, le Conseil constitutionnel juge que les dispositions de la LOLF ont un caractère organique par elles-mêmes ou du fait de leur inséparabilité des dispositions organiques [52]. Cette spécificité peut s'expliquer par le contenu particulier de cette loi régissant le vote des lois de finances et par le fait qu'elle, selon le Doyen Favoreu, ne serait que "le prolongement de la Constitution" [53]. Elle occuperait donc une place privilégiée, voire une place à part dans la hiérarchie des normes [54], ce qui a, sans doute, permis au Conseil constitutionnel d'estimer que les articles 34 [55] et 47 [56] de la Constitution habilitent le législateur organique à définir les règles relatives à la présentation et au contenu des lois de finances ainsi que celles relatives à leur discussion et à leur adoption par le Parlement. Bien qu'il soit tenu de respecter les principes et règles de valeur constitutionnelle [57], la Haute juridiction semble tolérer qu'une loi organique contienne des dispositions de législation ordinaire [58]. A contrario, lorsque le législateur ordinaire intervient dans le domaine du législateur organique, le Conseil le censure [59] sauf si la loi ordinaire n'est que "l'image miroir" de la loi organique. Il résulte dès lors que seule la loi organique peut définir la nature et le contenu des documents qui doivent être joints aux lois de finances [60]. Annexer le fascicule "Voies et moyens" au projet de loi de finances empiète, d'après le Conseil constitutionnel, sur le domaine réservé par la Constitution à la loi organique n'ayant pas sa place dans la loi déférée [61].

Rappelant ensuite au législateur que les lois organiques doivent avoir un contenu normatif, le Conseil constitutionnel censure la pratique des cavaliers budgétaires non pas dans le cadre de la limitation du pouvoir d'amendement découlant de l'article 42 de la loi organique, mais exclusivement dans celui de l'article premier. Aux termes de ce dernier, seules peuvent figurer dans une loi de finances les mesures relatives aux ressources et aux charges de l'Etat, à l'organisation de l'information et du contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, aux responsabilités pécuniaires des agents des services publics, à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature ou encore aux créations et transformations d'emplois. Toute disposition n'entrant pas dans le cadre de cette énumération constitue un "cavalier budgétaire". Dans sa décision n°2004-511 DC du 29 décembre 2004, il admet que la création par la loi de finances d'un Conseil des prélèvements obligatoires "peut contribuer à l'information et au contrôle du parlement" et peut donc comme elle n'était pas "destinée à cette fin, être étrangère au domaine des lois de finances» [62]. Cette régulation jurisprudentielle des pouvoirs budgétaires du Parlement vise à permettre à ce dernier d'exercer pleinement l'ensemble de ces nouvelles compétences. Bien que la LOLF n'ait pas détaillé les nouvelles règles applicables à l'irrecevabilité au regard de l'article 40 de la Constitution, le Conseil constitutionnel en a précisé les contours [63] en émettant des réserves d'interprétation. Ce faisant, il assimile une mission au sens des lois de finances à la charge de l'article 40 de la Constitution [64]. Il en résulte un élargissement du droit d'amendement parlementaire, puisqu'une mission comprend un ensemble de programme concourant à une politique publique définie. Afin de rendre effectif ce nouveau droit, la Commission des finances a souhaité que les amendements parlementaires précisent les actions concernées par les amendements et les motifs, tant des réductions que des augmentations proposées. Invité de nouveau à se prononcer sur la notion de mission, le juge avait à se demander si l'unité budgétaire devait, ou non, rassembler tous les crédits concourant à une politique donnée. Cette fois-ci, il rejette le grief et laisse au gouvernement une marge d'appréciation très large, puisqu'il lui appartient "(...) de définir le périmètre des différentes missions en fonction des politiques publiques mises en oeuvre" [65]. Bien que le périmètre des missions soit discutable, d'après le Professeur Camby, cette discussion relève du Parlement [66]. Allant plus loin dans sa démarche, le juge souhaite protéger cette fois-ci le droit d'amendement des députés et des sénateurs en soulignant la non-conformité de missions composées d'un seul programme. La manière dont le juge a formulé la protection des prérogatives parlementaires, autrement dit l'absence de censure, mais une réserve d'interprétation particulièrement significative illustre sa volonté de participer indirectement à la mise en place d'une nouvelle nomenclature budgétaire. S'y ajoute l'effet déféré d'entrée en vigueur de nouvelles règles prévues pour 2007 afin de laisser aux autorités compétentes le temps de procéder aux adaptations nécessaires et de surmonter les difficultés inhérentes à l'application d'une telle réforme visant la mise en conformité des missions mono-programmes [67].

Toutefois, le caractère délicat du contrôle de constitutionnalité de lois de finances entraîne actuellement l'absence de recours préalable devant le juge de la rue Montpensier durant cinq dernières années [68]. Malgré que le projet de loi de finance soit un moment fort de la controverse politique, l'opposition ne se précipite pas pour soulever des questions constitutionnelles devant le Conseil. La non saisine coïncidant avec l'entrée en vigueur effective de la loi organique semble donc rendre inutile le contrôle de constitutionnalité en matière financière. L'absence de contrôle de conformité de chaque mesure d'ordre fiscal oblige le juge français à agir autrement. Ainsi, dans la décision n°2007-555 DC du 16 août 2007 relative à la loi TEPA, le Conseil constitutionnel semble exercer un contrôle budgétaire pour apprécier la constitutionnalité d'une disposition fiscale. Afin de déclarer inconstitutionnelle une mesure fiscale ayant pour objet de favoriser l'accession à la propriété, il estime que "(...) cet avantage fiscal fait supporter à l'Etat des charges manifestement hors de proportion avec l'effet incitatif attendu et qu'il en résulte une rupture caractérisée de l'égalité des contribuables devant les charges publiques" [69]. Utilisée pour une deuxième fois en matière fiscale [70], cette formule laisse ainsi émerger un contrôle budgétaire indirect.

Malgré le caractère délicat du contrôle des lois de finances exercé par le juge constitutionnel, la Haute juridiction française cherche à encadrer les principes budgétaires s'imposant au législateur.

2) L'encadrement jurisprudentiel des principes budgétaires

Encadrés par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les principes budgétaires de l'annualité, de l'universalité et de la sincérité répondent au double impératif d'assurer la clarté des comptes de l'Etat et de permettre un contrôle efficace et régulier par le Parlement sur les finances publiques. Ayant pour objet l'adoption du budget avant la fin de l'année, le principe d'annualité implique au moins un contrôle par an et non un seul contrôle par an, a précisé le juge [71]. Selon lui, toute disposition permettant au Parlement de se prononcer à deux ou plusieurs reprises en cours d'exercice, sur la perception d'une taxe parafiscale est contraire au principe de l'annualité [72]. Ce dernier n'interdit pas les lois de finances rectificatives de modifier les autorisations données dans la loi de finances de l'année. Reconnaissant dans sa décision du 25 juillet 2001, que les dépenses publiques sont un moyen d'action des politiques publiques, le Conseil constitutionnel déclare que les lois de finances doivent tenir compte des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent. Ayant permis un effet rétroactif aux dispositions fiscales non répressives d'une loi de finances [73], le Conseil estime qu'aucun principe ou règle constitutionnelle [74] n'interdit à la loi de revenir sur une exonération fiscale acquise d'une loi antérieure [75]. Introduisant ainsi un certain nombre de règles en la matière, le juge constitutionnel français se réfère à un critère d'intérêt général suffisant pour justifier le recours à la rétroactivité du législateur dans le domaine fiscal [76].

Par ailleurs, en prenant en considération le plan pluriannuel de finances publiques de 2009, il convient de rappeler que la Haute juridiction classe la pluriannualité budgétaire au niveau des normes de rang constitutionnel [77]. Au-delà ce cet aspect technique, cette interprétation jurisprudentielle va encadrer davantage le législateur dans la création de nouvelle norme. Délimitant ainsi son rôle dans le système politique, le Conseil l'oblige à faire figurer au budget toutes les charges permanentes de l'Etat énumérées par la loi organique aux termes du principe de l'universalité budgétaire [78]. Ce faisant, il note qu'il ne peut y avoir d'affectation directe d'impositions de toute nature à un tiers qu'à raison des missions de service public et avec le consentement précis du législateur dans le cadre de la loi de finances [79]. Ensuite, la décision du 29 décembre 1994 marque un tournant dans le contrôle de la constitutionnalité des lois de finances, car c'est pour la première fois que le Conseil censure la pratique de la "débudgétisation". Interprétant les règles jugées fondamentales de l'universalité et de l'unité budgétaires, le juge estime que les dépenses de l'Etat doivent figurer dans la loi de finances. A cette occasion, il confirme clairement qu'il lui appartient d'exercer un contrôle de la sincérité de la présentation budgétaire. Pour que la présentation de la loi de finances puisse être jugée sincère, le Conseil constitutionnel affirme qu'il faut qu'elle comporte toutes les données qui doivent normalement y figurer. Ainsi, les dépenses présentant, par nature, un caractère permanent, doivent obligatoirement être prises en charge par le budget général et du moins, financées par les ressources qu'il détermine [80].

Encadrant dès lors le principe de sincérité, la Haute juridiction souligne la difficulté d'apprécier la sincérité ou l'insincérité d'une disposition dans l'hypothèse que les prévisions du projet de loi de finances traduisent des surévaluations manifestes de recettes, des sous-estimations de dépenses ou des débudgétisations non justifiées [81]. Elle considère qu'elle ne peut censurer une disposition que lorsque des données essentielles à la formation de l'équilibre budgétaire sont présentées de manière faussée ou lorsqu'il est fait un usage abusif d'une procédure. De manière générale, la sincérité des lois de finances s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. S'agissant de la loi de finances de l'année, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre [82]. C'est ainsi que le législateur doit prendre en compte l'ensemble des données dont il a connaissance pour arrêter ses prévisions qui sont inévitablement affectées par les aléas inhérents à ces estimations. De fait, le Conseil estime que si le législateur, comme il est seul habilité à le faire, peut valider un acte administratif dans un but d'intérêt général suffisant, c'est sous certaines réserves. En particulier, il peut le faire à condition de respecter les décisions de justice et le principe de non rétroactivité des peines et des sanctions. De plus, l'acte validé ne doit méconnaître aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle et la portée de sa validation doit être strictement définie [83]. Le respect du principe de sincérité oblige donc le législateur de présenter une image aussi exacte que possible de la situation budgétaire anticipée. Quant au gouvernement, il doit informer le Parlement de toute circonstance de droit ou de fait de nature à remettre en cause les conditions générales de l'équilibre financier et corriger les prévisions initiales. Allant plus loin dans son raisonnement, la Haute juridiction décide même qu'il incombe au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative en cours d'exercice lorsque les grandes lignes de l'équilibre de la loi de finances initiale s'écartent sensiblement des prévisions [84]. Dans le respect des principes traditionnels du droit budgétaire de l'Etat, complété par celui de la sincérité, le Conseil constitutionnel n'a pas manqué de relever que ce dispositif énonce le principe de l'autonomie financière lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs [85]. Cependant, en tant pouvoir public lui-même, tenu de jouer le rôle du régulateur, le Conseil constitutionnel semble éviter parfois toute critique tenant à l'opacité de fonctionnement des institutions.

Comportant un axe politique visant à revitaliser le rôle du Parlement en vue d'établir une procédure budgétaire plus transparente, la réforme de 2001 a fixé un autre axe aussi important, il s'agit désormais du concept de performance visant à assurer l'efficacité de la gestion publique.

II : La recherche de performance au regard du partage des pouvoirs

S'inscrivant dans une logique de performance avec objectifs et indicateurs, le Parlement, le gouvernement et les gestionnaires publics ont dû se rapprocher en réformant leurs méthodes de travail et leur culture de fonctionnement. Ainsi, les discussions budgétaires portent sur l'efficacité des dépenses par rapport à des objectifs définis pour chaque programme et les gestionnaires publics doivent rendre compte sur l'utilisation des crédits qui leur ont été attribués via des projets annuels de performance (PAP) [86]. Ne pouvant intervenir que pour évaluer si les différentes pièces de l'ensemble ont été correctement mises en place qu'à partir des rapports annuels de performance, le Parlement doit se doter des moyens et d'assistance allant bien au-delà des services dont il est pourvu. D'où la nécessité d'une collaboration institutionnelle lui permettant de changer la culture de son fonctionnement. S'y ajoute sa participation à la construction communautaire compte tenu du consentement de l'Etat français aux transferts de compétences nécessaires à l'établissement de l'Union économique et monétaire européenne.

A) Un partage des pouvoirs via une collaboration institutionnelle

Présentée comme une sorte d'échange de bons procédés entre le gouvernement et le Parlement, la réforme cherche à favoriser la collaboration entre les deux institutions. Bien que de la maîtrise de l'ordre du jour [87] jusqu'à la possibilité d'ajouter des articles additionnels à ses propres projets, le gouvernement dispose de nombreuses armes pour faire admettre son point de vue par les chambres, la réforme va dans le sens de la revalorisation du travail du législateur. Sans pour autant évoquer tous les aspects de collaboration quelque peu mitigée entre les deux institutions, notre étude présentera à la fois les relations du Parlement avec le gouvernement et la Cour des comptes, deux principaux organes d'action dans le domaine budgétaire.

1) La collaboration entre le Parlement et le gouvernement : rééquilibrage difficile

Imposant une présentation du budget en termes de missions et programmes, la nouvelle loi organique bouleverse fondamentalement les bases du débat budgétaire suggérant le Parlement et le gouvernement améliorer leur dialogue au bénéfice de la démocratie. De la discussion parlementaire jusqu'au stade de vote de lois de finances, ils doivent partager leurs prérogatives bien que l'équilibre ne soit toujours simple à trouver. L'organisation d'un débat d'orientation budgétaire en juin au moment où le gouvernement commence à élaborer le projet de loi de finances, a, sans doute, pour but d'associer le Parlement à sa préparation lui permettant de s'exprimer sur les grandes orientations. Créant un climat favorable à la maîtrise des dépenses publiques et combinant des règles nouvelles axées sur la performance de gestion, cette collaboration est loin d'éviter les tensions entre les deux institutions. Lors de la discussion de projet de loi de finances de 2008 en décembre dernier, la gauche conteste les mesures prises par la majorité parlementaire, notamment sur le bouclier fiscal et sur les nouvelles règles concernant l'impôt sur la fortune [88]. Le Nouveau Centre défend un amendement sur le plafonnement des niches fiscales qui pourrait rapporter de l'argent dans les caisses d'Etat. La droite, soutenue par le gouvernement, clame qu'elle s'est engagée à supprimer tous les déficits de fonctionnement dès 2012 et qu'il faut commencer dès maintenant. De même pour le budget 2009, l'UMP se félicité que le budget présenté est un budget de vérité [89] alors que pour les socialistes c'est un dur retour à la réalité puisque le gouvernement utilise la crise pour justifier l'instauration de mesures d'austérité et l'amplification de la politique menée [90]. Ces discordes peuvent être comprises comme une démocratisation du processus budgétaire, mais aussi comme une volonté d'interpréter le texte à sa façon en exerçant des pressions mutuelles. En ce sens le droit des parlementaires de débattre un texte budgétaire n'est qu'un rapport des forces autant entre les partis qu'entre deux branches du pouvoir de l'Etat.

Se trouvant aujourd'hui en position confortable, le gouvernement ne semble pas perdre le contrôle de son projet dans le rapport entre les deux chambres et bénéficie de libertés supplémentaires, puisque son projet sert de base à la discussion devant la première assemblée saisie, aux termes de l'article 42 de la Constitution. Malgré la prise en compte de la proposition du Comité Balladur [91] par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 [92], concernant la discussion en séances de lois élaborées par la commission, la nouvelle règle ne s'appliquerait ni aux projets de lois de finances [93] ni au projet de lois de financement de la sécurité sociale, qui reste au coeur des prérogatives du gouvernement dans la conduite de son action publique. De plus, après l'ouverture du débat, le gouvernement peut s'opposer à l'examen de tout amendement qui n'a pas été antérieurement soumis à la commission. S'il le demande, l'assemblée saisie doit se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le gouvernement [94]. Alors que la nouvelle règle permette de simplifier la procédure de vote, la prééminence du gouvernement demeure sans changement mettant en cause la volonté de rééquilibrage des institutions au profit du Parlement.

En tant que corollaire de l'initiative législative [95], le droit d'amendement, autrement dit des propositions de modification de forme et de fond, continue à être un moyen d'affrontement entre le gouvernement et les parlementaires. Ainsi, afin de rééquilibrer quelque peu les pouvoirs entre les deux institutions, sur proposition du Comité de Balladur, l'article 44 de la Constitution [96] va permettre au Président de l'assemblée saisie d'opposer l'irrecevabilité. Allant plus loin dans son raisonnement, le Conseil constitutionnel estime que l'exercice effectif du droit d'amendement, garanti par l'article 44.1 de la Constitution, est reconnu à chaque parlementaire [97]. Cependant, le gouvernement peut obliger le Parlement à respecter les interdictions prévues dans l'intérêt des finances publiques en soulevant l'irrecevabilité à chaque fois que l'attitude du Parlement aurait pour effet de réduire les ressources ou d'augmenter les charges publiques. Cette irrecevabilité législative est susceptible d'être opposée durant la discussion parlementaire en séance publique compte tenu de la représentation hétérogène du Parlement. La décision semble revenir formellement au Président de l'Assemblée nationale qui peut à la fois consulter le président de la commission des lois et, en cas de désaccord entre le gouvernement et le Président de l'Assemblée, saisir le Conseil constitutionnel. Cependant, nul ne doute qu'il s'agisse ici d'un moyen de manifester un désaccord politique pour censurer les normes adoptées par la majorité qu'un simple acte juridique.

Considérant que l'article 37.2 de la Constitution a pour effet de restituer l'exercice du pouvoir réglementaire au gouvernement [98], le Conseil constitutionnel ne semble pas vouloir limiter une disposition de nature réglementaire contenue dans une loi. En revanche, le gouvernement ne passe pas au second plan alors qu'échanger les pratiques nécessaires entre le législatif et l'exécutif sur l'optimisation de la gestion, soit une mission clé de la réforme budgétaire de 2001. Avec l'article 45 de la Constitution et l'article 40 de la LOLF, il dispose de moyens importants pour faire prévaloir son avis et contrôler la procédure des navettes parlementaires. De plus, sans méconnaître la priorité d'examen à l'Assemblée nationale [99], le Premier Ministre a la possibilité de déclarer l'urgence sur un texte et de demander la réunion d'une commission mixte paritaire. L'invocation répétitive d'une situation d'urgence, dans un contexte d'une pression médiatique peut priver d'efficience la réforme envisagée, d'autant plus que suite à la révision constitutionnelle du juillet 2008, cette faculté s'applique également aux présidents des deux assemblées agissant conjointement. En effet, ces derniers peuvent recourir à la procédure d'urgence après une seule lecture par l'Assemblée ou le Sénat [100] ou encore "provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion" [101]. Bien que provoquer la réunion de la commission mixte paritaire revienne autant aux présidents des assembles qu'au gouvernement, seul le gouvernement dispose du pouvoir de ne pas donner son accord à la recevabilité d'un amendement. Restant donc maître des débats parlementaires, il est libre de soumettre ou non le texte de compromis à leur approbation.

Au stade de vote parlementaire, le gouvernement va continuer à imposer le vote bloqué sur tout ou une partie d'un texte en discussion aux termes de l'article 44.3 de la Constitution. Présenté comme un substitut de la question de confiance [102], ce mécanisme l'autorise d'exercer une pression sur l'Assemblée nationale en engageant sa responsabilité sur le vote d'un texte législatif, en application de l'article 49.3 de la Constitution. Compte tenu du fait que les lois de finances et les lois portant sur la matière sociale figurent au premier rang parmi les textes le plus souvent adoptés grâce à ledit article, le Comité Balladur souhaite limiter son champ d'application aux seuls lois de finances et de financement de la sécurité sociale, c'est-à-dire "aux textes les plus essentiels à l'action du gouvernement" [103].

Malgré l'hostilité de la plupart des sénateurs UMP qui redoutaient que cette mesure prive le gouvernement de tout moyen d'action dans les cas où il aurait affaire à une majorité relative [104], la nouvelle révision constitutionnelle l'a permise laissant un recours à l'article 49-3 en dehors de ces cas-là [105]. Alors que l'objectif premier de réforme constitutionnelle du juillet 2008 et de la LOLF soit de revaloriser les pouvoirs du législatif, la prédominance institutionnelle de l'exécutif demeure la règle faisant du Parlement un législateur limité. Le parlementarisme rationalisé donne donc une place centrale au gouvernement qui demeure le maître d'oeuvre du processus budgétaire. Il devient difficile pour le Parlement de retrouver ses pouvoirs initiaux dans son domaine principal tel que le sont les finances publiques. Ainsi, le volet performance laisse encore une large marge de progrès à venir, puisque le résultat attendu ne peut être obtenu que sur le long terme, d'autant plus qu'une nouvelle réforme institutionnelle s'annonce. Difficile à rééquilibrer pour qu'il n'ait pas de confusion des rôles et des fonctions entre l'exécutif et le législatif, la collaboration entre les deux institutions s'exerce avec un rapport de force. Afin que la démarche de collaboration soit plus solide et pertinente, le Parlement doit être assisté par la Cour des comptes.

2) La collaboration entre le Parlement et la Cour des comptes : mission nouvelle

La collaboration entre le Parlement et la Cour des comptes est une mission nouvelle instituée par la LOLF pour revaloriser le rôle du Parlement dans la Ve République. En tant qu'outil de modernisation du secteur public et une des conditions de l'amélioration de son efficacité, cette collaboration conditionne la bonne application de performance dans la gestion et l'utilisation de l'argent public. Pour le faire, la Cour est tenue de remettre chaque année au Parlement trois documents portant sur le résultat budgétaire, le tableau de financement retraçant les ressources et les charges de trésorerie et le résultat en comptabilité générale. Sollicitée donc par les commissions des finances des Assemblées pour son expertise de finances publiques, la Cour des comptes se mobilise pour accomplir ses nouvelles missions et apporter au Parlement et au gouvernement une expertise élargie. Sous l'angle de la mesure de performance, le Parlement a, pour la première fois en 2007, pu lui confier, aux termes de l'article 58.4 de la LOLF, les résultats d'ensemble de la gestion et les comptes de l'Etat.

Cette démarche de performance initiée par la LOLF semble "résulter en partie du retard pris dans la mise en place d'outils de suivi ou d'audit interne aux ministères et de l'inadaptation des procédures d'alimentation des indicateurs associés aux objectifs fixés par les PAP" [106]. Pour la Cour des comptes, elle ne pourra revêtir une cohérence d'ensemble et un degré de signification conforme aux exigences de la LOLF que lorsqu'aura été établi - aussi bien au stade de la programmation et de la gestion que dans la phase d'évaluation des résultats - un lien plus étroit entre les données issues de la comptabilité générale et celles propres à la comptabilité budgétaire. En effet, le nouveau métier de la Cour des comptes cherche à garantir que les comptes donnent une image sincère et fidèle de la réalité financière. Cet acte de certification [107], aux termes de l'article 58 de la LOLF, est une assurance supplémentaire donnée au Parlement sur la fiabilité de l'information financière qui lui est communiquée. Bien que la démarche de certification paraisse partenariale, il est quelque peu difficile de l'atteindre en toute indépendance. Le rapport Lambert-Migaud proposa "de séparer les fonctions juridictionnelles, d'audits et de certification de la Cour", l'ancien ministre chargé de budget suggéra un "nouveau type de relation" avec la Cour [108] et le sénateur Jean Arthuis ému déjà des problèmes, s'interrogea sur les modalités d'intégration de croisement des moyens dans l'analyse de performance [109]. Saisi de la question, le Conseil constitutionnel estima également compromise l'indépendance de la Cour des comptes si elle avait dû communiquer à l'avance son programme de travail aux présidents et aux rapporteurs généraux des commissions des finances de deux Assemblées [110]. De fait, il censura l'alinéa 1 de l'article 58 tel qu'il avait été voté au motif que la Constitution garantit l'indépendance de la juridiction administrative par rapport au pouvoir législatif et exécutif. Ainsi, dans la mission d'assistance au Parlement et au gouvernement en matière d'exécution de la loi, la Cour des comptes doit "faire en sorte que l'équilibre voulu par le constituant ne soit pas faussée au détriment de l'un de ces deux pouvoirs". Dans les limites ainsi tracées, sa participation aux nouvelles missions de contrôle et de certification des comptes, est élevée au niveau organique, ce qui semble satisfaire l'exigence constitutionnelle. C'est une sorte d'assurance que les comptes sont réguliers, sincères, qu'ils donnent une image fidèle de la situation financière [111].

Mais la Cour des comptes ne se contente pas de certifier les comptes, elle éclaire les décisions budgétaires prises à l'aide des rapports concernant le budget de l'État [112] et celui de la Sécurité sociale [113] qu'elle adresse au Parlement. Nul ne doute qu'il s'agisse ici d'une étape importante dans la modernisation des comptes de l'État. Ce faisant pour première fois en mai 2007, elle s'est prononcée sur la régularité, la sincérité et la fidélité du compte général de l'Etat français arrêté au 31 décembre 2006. La certification était assortie de treize réserves substantielles et de 191 observations d'audits [114]. Le deuxième exercice de certification des comptes, mené au printemps 2008 sur les comptes de l'État de l'exercice 2007 comportait de 12 réserves dont 9 substantielles. Ces réserves illustrent certaines difficultés rencontrées par la Cour dans l'exercice de ses diligences. Faisant face à ces difficultés, la Cour n'a pu appuyer ses analyses relatives aux performances des missions et des programmes que sur des données provisoires et, pour la plupart, incomplètes [115]. De plus, les rapports annuels de performances (RAP) prévus à l'article 54.4 et destinés à rendre compte du degré de mise en oeuvre des objectifs votés par le Parlement n'ont pas été disponibles dans des délais compatibles avec la préparation du rapport. Ce constat est tout à fait compréhensible, puisqu'il est difficile d'évaluer et de mesurer si rapidement les faiblesses de la réforme de l'Etat qui inclut à la fois la performance, les coûts, la sécurité et les délais. Néanmoins, présentant un vrai défi pour l'Etat comme pour ces acteurs, les nouvelles missions de contrôle et de certification des comptes d'Etat dans leur ensemble ne peuvent qu'améliorer la démarche de performance initiée par la LOLF. Le dispositif doit gagner en pertinence et en fiabilité à long terme tout en imposant avec la force de l'évidence l'examen des résultats de la gestion dans la logique de responsabilisation des gestionnaires et d'évaluation aussi bien a postériori qu'a priori. Ayant un double enjeu, ces mesures de performance deviennent un moyen décisif de la LOLF dans l'espoir qu'elles puissent à la fois réaliser avec succès la collaboration entre les pouvoirs publics et assurer une meilleure participation du Parlement français aux affaires européennes.

B) Un partage des pouvoirs dans le cadre d'une participation à l'ordre juridique communautaire

La superposition de l'ordre juridique communautaire au système juridique français soulève un certain nombre de difficultés quant au contrôle parlementaire des actes émanant des institutions européennes, notamment en matière budgétaire. Si le gouvernement est largement associé à l'adoption de ces actes, tel n'est pas le cas du Parlement, puisque le budget européen est préparé par la Commission, discuté au Conseil de l'UE et au Parlement européen et arrêté formellement par ce dernier [116]. N'ayant pas de place dans cette procédure, le Parlement national est pourtant tenu de débattre des sommes destinées à l'Union européenne, car le montant des recettes à percevoir par l'Etat français pour le compte de l'Union figure dans la loi de finances annuelle française. Discuté et adopté annuellement mais s'inscrivant dans le cadre pluriannuel de perspectives financières, le budget communautaire a donc contribué et contribue, en dépit de sa complexité, à la lente émergence d'une démocratie parlementaire communautaire. Sans association du Parlement national aux affaires européennes et sans partage plus équilibré des pouvoirs entre les institutions communautaire et nationale, la démocratie européenne aurait du mal à s'affirmer.

1) Un partage des pouvoirs déséquilibré

Malgré le fait que le budget communautaire est financé intégralement par des ressources propres [117] mises à disposition par les Etats, aux termes de l'article 269 du Traité, le rôle des Parlements nationaux dans le processus décisionnel communautaire est marginal. Instaurant ainsi un déséquilibre entre les institutions, le droit communautaire donne davantage de compétence au gouvernement national. En effet, ce dernier conserve une compétence exclusive en ce qui concerne le niveau de fiscalité directe et les instances communautaires veillent à ce que la réglementation fiscale soit conciliable avec les objectifs fixés en matière de compétitivité de l'UE, le marché unique et la libre circulation des capitaux. Dans le cadre de la procédure budgétaire communautaire l'Etat français reverse chaque année les ressources fiscales perçues pour le compte des Communautés et acquitte les montants de la "ressource TVA" et de la "ressource PNB" qui lui incombent. Les reversements de recettes fiscales constituent des opérations de trésorerie qui ont vocation à figurer en comptes de trésorerie alors que les contributions au titre des ressources "TVA" et "PNB" constituent des charges budgétaires, qui doivent être traitées comme telles dans le budget de l'État. Aucune disposition n'est donc nécessaire dans la loi organique relative aux lois de finances pour que ces opérations soient ainsi retracées. Si une disposition est cependant envisagée, elle peut seulement prévoir, d'une part que la loi de finances prend en compte le montant prévisionnel des charges budgétaires que supporte l'État au titre de sa contribution au budget communautaire, d'autre part que les opérations de perception et de reversement des ressources fiscales communautaires sont retracées en comptes de trésorerie. Dans ce régime, le financement du budget communautaire est désormais effectué par des recettes qui lui sont affectées et qui sont exigibles de plein droit. Ainsi, le Parlement français est informé, lors de l'examen de chaque loi de finances initiale du montant de la "participation" française au budget européen, mais il ne se prononce que sur "l'évaluation" du prélèvement à effectuer. Ces mécanismes ne lui permettent pas de participer pleinement au processus budgétaire communautaire, car il n'intervient qu'à postériori. De plus, ayant constaté que les délégations pour l'Union européenne ne sont pas parvenues "à établir des liens étroits avec les commissions permanentes", le Comité Balladur propose la création d'un Comité des affaires européennes sensé intervenir en amont pour alerter les commissions permanentes sur certains dossiers européens jugés sensibles tels que les finances publiques [118]. Tenu d'effectuer un tri des questions à transmettre aux commissions permanentes, de les alerter en amont sur les dossiers sensibles et de préparer des propositions de résolution, comme ça se fait aujourd'hui, le nouveau Comité devrait exercer le contrôle du respect, par les institutions européennes, du principe de subsidiarité.

Par ailleurs, aux termes de l'article 6, alinéa 4, de la LOLF "un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales (…)". A la lecture de cet alinéa, les parlementaires semblent pouvoir rétrocéder un montant défini au profit des Communautés européennes, mais leur tâche reste tout même limitée. Dès lors, encadrés par le Conseil qui ne semble pas s'opposer à ce que le Parlement national exerce sa fonction de contrôle sur les sommes transférées aux Communautés européennes [119], les parlementaires se confortent à l'exercice dudit contrôle avec l'idée de revaloriser, sans doute, leur pouvoir en la matière. De plus, les décisions de principe sur les "ressources propres" sont adoptées à l'unanimité par le Conseil de l'UE, après une simple consultation du Parlement européen. Malgré leur soumission à la ratification des Parlements nationaux, ces derniers ne peuvent que les approuver ou les refuser en bloc. De même, les recettes annuelles, qui définissent le montant des contributions des États membres, sont déterminées par ajustement automatique aux dépenses. Le Parlement européen peut influencer le niveau des dépenses non obligatoires, mais ne vote pas les recettes. Quant aux Parlements nationaux, ils autorisent le versement des contributions nationales, mais n'ont pas d'influence sur le niveau des dépenses. Ainsi, des questions si importantes ne sont pas décidées par des élus aussi bien au niveau national qu'européen. Bien que la responsabilité politique des recettes et dépenses de l'UE, soit répartie entre plusieurs acteurs indépendants, ce système paraît peu démocratique et déresponsabilisant pour les décideurs politiques. Sans des changements notables dans l'équilibre entre les pouvoirs du Parlement national et ceux des autorités communautaires, la LOLF aura sans soute peu d'impact sur le financement futur de l'Union.

Enfin, des conflits opposent désormais les Etats sur le rapport entre leur contribution et le montant reçu. Des déséquilibres se manifestent entre "contributeurs nets" et "bénéficiaires nets", puisqu'il est ressenti qu'il s'agit d'un transfert d'argent des États membres vers Bruxelles et les États membres ne voient pas ce qu'ils perçoivent en retour. C'est dans cette hypothèse que le Parlement européen propose une réforme de la structure des recettes de l'Union européenne qui doit aller de pair avec la réforme de la structure des dépenses de l'Union européenne [120]. D'après ce dernier, ce passage d'un système fondé sur les contributions des États membres à un système de ressources véritablement propres affectées directement à l'Union permettra de ne plus devoir tenir compte de l'exigence d'un "juste retour". Dans le contexte actuel, il ne serait pas inutile d'équilibrer davantage cette collaboration permettant aux parlementaires de suivre des évolutions et de trouver d'autres moyens qui transcendent les clivages politiques. Bien que la Commission européenne veille à ce que la réglementation nationale soit conciliable avec les objectifs fixés par les Communautés européennes, ce sont les Parlements nationaux qui doivent arrêter leurs priorités en matière de dépenses et d'impôts à prélever pour les financer. Malgré la mise à disposition du Parlement français des débats sur la politique européenne de la France, des missions d'information, de l'audition des représentants des institutions communautaires et des membres du gouvernement, au regard de l'article 49 de la Constitution, ces derniers s'avèrent peu efficaces en raison tant de la complexité des procédures que du délai insuffisant. Afin d'y remédier et d'avancer dans la constitution européenne, un meilleur rééquilibrage des pouvoirs associant davantage le Parlement national à la politique monétaire est indispensable, d'autant plus que ses pouvoirs soient concurrencés tant par le gouvernement que par les institutions européennes.

2) Un partage des pouvoirs concurrencé

Face au dynamisme normatif des institutions européennes, le Parlement français est contraint à accepter la norme européenne en s'associant au développement de l'Union des Etats. L'interférence croissante des politiques communautaires avec l'activité législative interne l'a donc conduit à revendiquer l'association à l'Europe. C'est par le mécanisme, dénommé "réserve d'examen parlementaire" [121] que les deux assemblées peuvent exercer un contrôle parlementaire effectif sur la législation européenne et sur l'action du gouvernement dans l'élaboration de cette législation. Concurrencé par le gouvernement du fait de son autonomie dans les négociations européennes, le Parlement français cherche désormais à approfondir sa participation à la construction européenne. Ce faisant, il créée par la loi du 10 juin 1994, suite à l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, la délégation pour l'Union européenne [122] qui étudie des propositions d'actes communautaires pour isoler celles qui méritent son intervention [123]. Depuis 1991, le Sénat organise des questions orales européennes avec un débat qui permet aux sénateurs d'interroger le gouvernement en séance publique sur un sujet européen précis [124]. Ainsi, les parlementaires peuvent présenter un rapport sur les perspectives financières européennes au Premier Ministre avant même que s'engagent les négociations entre Etats membres [125]. Deux limitations sont à noter : le délai très court (six semaines) et l'incertitude que ses propositions soient suivies par le gouvernement au sein des instances européennes. De plus, l'étendue de la majorité qualifiée à un nombre croissant de domaines à partir du 1er janvier 2007, y compris à la procédure d'établissement et d'adoption du budget, aux termes de l'article 272 du CE, risque de compromettre la volonté des parlementaires français.

Toutefois, le budget européen est préparé [126], discuté, amendé et approuvé à travers un système de navette entre le Conseil et le Parlement européen. Il est arrêté au cours de la séance plénière du Parlement européen en décembre. Dans cette procédure budgétaire, les instances parlementaires nationales n'interviennent donc en aucune façon. Pourtant le montant des recettes à percevoir par l'Etat français pour le compte de l'Union figure dans la loi de finances annuelle française donnant lieu à un vote des parlementaires, précédé d'un débat [127]. Si les sommes destinées à l'Union donnent lieu à un vote parlementaire, c'est donc parce qu'elles sont mentionnées dans la loi de finances. Pourtant ces sommes ne font pas partie du budget. En effet, si elles ne sont pas comptabilisées comme "dépenses" et figurent dans les "recettes", c'est pour en être défalquées pour aboutir aux "recettes nettes du budget général" qui, seules, auront pour objet de financer les dépenses budgétaires. Ainsi, l'appellation de ces sommes en droit budgétaire français ne peut être "contribution financière", mais prélèvements sur recettes au profit des Communautés européennes. D'ailleurs l'excédent ou le déficit budgétaire confronte les dépenses aux recettes nettes, de sorte que ni du côté des dépenses, ni du côté des recettes, les sommes perçues pour le compte de l'Union ne figurent dans le budget.

Restant tout de même le symbole de la souveraineté nationale et étant fruits de l'histoire et des traditions, les politiques budgétaires des Etats membres nécessitent une approche beaucoup plus globale au regard des exigences communautaires et par conséquent, la mise en place d'un suivi des affaires européennes par le Parlement national. Ainsi, le Conseil européen suggère qu'outre les débats d'orientation budgétaire, les Parlements nationaux tiennent "un débat sur le suivi à donner aux recommandations formulées dans le cadre de la procédure d'alerte rapide ou celle concernant les déficits excessifs" [128]. Pour la Commission européenne, le débat d'orientation budgétaire pourrait être une occasion pour examiner le respect des engagements européens d'un Etat membre [129]. L'implication du Parlement national via le débat d'orientation budgétaire et son contrôle sur les administrations ne peuvent qu'améliorer la logique de performance initiée par la LOLF. S'il demeure utile, son exercice s'avère délicat, car la brièveté du délai et les divergences entre calendriers nationaux et européens s'accommodent mal avec l'encombrement des ordres du jour, organisés par le gouvernement, des assemblées. Afin d'offrir l'occasion aux Parlements nationaux de se saisir tôt des textes susceptibles de poser des difficultés, le traité de Lisbonne instaure un dispositif de contrôle de la subsidiarité [130], dit droit d'alerte précoce, inventé par la CIG de 2004 [131]. Ils disposeront de huit semaines et non plus six pour adresser des avis à la Commission sur les projets d'actes législatifs européens qu'elle devra obligatoirement leur soumettre dès leur publication. A cette condition, le contrôle de subsidiarité, outre qu'il constituera un instrument essentiel d'appropriation, par les parlementaires nationaux et, partant, par les opinions publiques, des enjeux et débats européens, pourrait se révéler une arme décisive pour encadrer et renforcer la position de négociation de la France lorsque ses intérêts nationaux sont en jeu. En outre, les "eurosceptiques" ne pourront plus contester les décisions prises au niveau européen dans la mesure où elles auront été validées par les parlements nationaux dans le cadre de la subsidiarité. En plus du durcissement de la procédure de contrôle de subsidiarité confiée aux Parlements nationaux, le traité de Lisbonne prévoit l'étendue du nombre de députés concernés par les affaires de l'Union. En effet, il est impossible d'examiner avec lucidité et pertinence un budget national sans tenir compte des contraintes imposées par l'Union économique et monétaire. La remise d'un rapport sur les futures perspectives financières européennes pour la période 2007-2013 par le Parlement est une mesure allant dans cette direction. Bien que ce soit les quatrièmes perspectives financières, c'est la première fois que la représentation parlementaire est sollicitée de cette façon, en complément des obligations constitutionnelles. Seule une étroite coopération et non pas une concurrence entre les autorités communautaires et celles des Etats membres dont dépendent la très grande majorité des opérations de dépenses et de recettes permet de lutter contre la fraude communautaire.

Enfin, pour que le Parlement national puisse s'approprier pleinement la construction européenne et peser sur la direction qu'elle prend, il faut lui permettre de s'exprimer sur tous les sujets européens et non pas seulement sur ceux transmis par le gouvernement ou sur ceux à caractère législatif au sens de l'article 34 de la Constitution française. En ce sens, la réforme constitutionnelle de 2008 l'autorise de voter des résolutions sur tous les textes européens, aux termes de l'article 88-4 de la Constitution. La création de commission des affaires européennes vise à l'informer sur les affaires européennes tant par des auditions régulières que par la publication de nombreux rapports d'information. En matière budgétaire, la mise en oeuvre des exigences du droit communautaire s'effectue par le passage d'une culture politique à une culture de management, de transparence et de responsabilité, initiée par la LOLF [132]. Ainsi, l'adoption d'une comptabilité analytique cherchant à répondre aux impératifs de performance de la dépense publique semble être une conséquence du Pacte européen de stabilité et de croissance [133] visant à coordonner les politiques budgétaires nationales. S'y ajoute le projet de loi de programmation pour les années 2009 à 2012 du 26 septembre 2008 appelé à définir "les orientations pluriannuelles des finances publiques" mettant en oeuvre, pour la première fois, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Cette nouvelle catégorie de lois permet de fixer par un vote du Parlement la stratégie nationale de finances publiques aujourd'hui acte du seul Gouvernement élaboré à l'occasion du programme de stabilité adressé aux partenaires européens. Elle donne également toute sa cohérence aux composantes de la dépense publique, en intégrant les finances de l'Etat, déterminées en loi de finances, celles de la sécurité sociale, déterminées en loi de financement de la sécurité sociale, mais également celles des autres administrations sociales et des collectivités territoriales, dans leur ensemble et de manière pluriannuelle. Visant un objectif de redresser les finances publiques sans augmentation du poids des prélèvements mais uniquement par la maîtrise des dépenses [134], cette loi devient un support de la stratégie de retour à l'équilibre des finances publiques [135]. Le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 constituent les premières étapes de mise en oeuvre de cette stratégie. Indispensable dans le contexte de la crise financière actuelle, elle ne peut que donner aux gestionnaires la visibilité nécessaire à la conduite des réformes, engagées en particulier à travers la révision générale des politiques publiques.

Certes, il existe une dynamique de renforcement progressif du Parlement, notamment au niveau européen - si toutefois le Traité de Lisbonne entre en vigueur - où les parlements nationaux devraient jouer un rôle institutionnel. Allant en ce sens, ces mesures ne sont qu'un signe de la diffusion de la démarche de performance et du renforcement de pouvoirs budgétaires du Parlement concurrencés tant au niveau national qu'européen. Sans outrepasser leurs compétences budgétaires, les parlementaires pourront se présenter en tant que "garants de l'équilibre financier" [136], développer une véritable logique de contrôle et d'évaluation visant à favoriser la lisibilité de l'action financière de l'Etat.

Pour conclure, la recherche de la performance et de la transparence dans les comptes publics devrait permettre à l'Etat français de faire face aux impératifs imposés par le droit de l'Union européenne. Ceci ne peut que contribuer à le rapprocher de ses partenaires européens marquant ainsi le début d'une gestion de l'Etat fondée sur liberté et responsabilité. Il en va de même pour un éventuel renforcement des pouvoirs du Parlement. Si le Parlement français aspire à plus de pouvoir, notamment sur l'action du gouvernement, il demeure encore peu puissant du fait majoritaire et de l'hégémonie de l'exécutif. La dynamique de renforcement de ses prérogatives en matière de finances publiques même modeste devient un gage lui donnant un pouvoir décisionnel et ouvrant un dialogue entre les autorités.

par Inna Shveda
ATER, l'Université d'Auvergne
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1 Prérogative est un privilège résultant d'une fonction, d'un rang ou d'un statut. En ce qui concerne la puissance publique, il s'agit de "compétence, possibilité d'action attribuée aux personnes privées agissant pour la puissance publique", Dictionnaire du droit administratif, Le Moniteur, 2003, p. 617.

2 Aux termes de l'article 34 de la Constitution, "les lois de finances déterminent les ressources et les dépenses de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique". De plus, l'article 1ier de la loi du 1ier août 2001 précise que "[…] la loi de finances de l'année et les lois de finances rectificatives, la loi de règlement et les lois prévues à l'article 45, ont le caractère de lois de finances".

3 Son intervention était précédemment limitée aux 5% de mesures nouvelles, les 95% de services votés faisant l'objet d'un seul vote sans modifications possibles.

4 Loi organique relative aux lois de finances n°2001-692 du 1er août 2001.

5 Loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale n°2005-881 du 2 août 2005.

6 Loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales n° 2004-758 du 29 juillet 2004.

7 Eric Oliva, Normes de constitutionnalité ou normes constitutionnelles : ambiguïté des lois organiques financières, Mélanges en l'honneur de Louis Favoreu, Dalloz, 2007, p. 1360.

8 Sophie de Casqueray et Guy Nicolas, Le parlement et l'adoption des normes sanitaires, Mélanges en l'honneur de Louis Favoreu, Dalloz, 2007, p.596.

9 Rapport du Comité Balladur, J.O., 30 octobre 2007, p. 28.

10 En effet, réformer ce texte était difficile, car le gouvernement n'y avait pas spécialement intérêt, et il a fallu obtenir l'accord du Sénat compte tenu du fait que la constitution interdit de modifier une loi organique qui fixe les pouvoirs du Sénat sans son accord. D'où la nécessité d'un large consensus politique.

11 Didier Migaud, Mise en oeuvre de la LOLF : les évolutions dans les relations entre l'exécutif et le législatif, RFFP, n°82, juin 2003, p. 28.

12 Yves Cannac, Loi organique relative aux lois de finances : une chance et un défi, RFFP, n°82, juin 2003, p. 10.

13 Ce système, appelé aussi la comptabilité de caisse, était appliqué en France au budget de l'Etat avant l'entrée en vigueur de la LOLF. Il consiste à rattacher toutes les opérations de dépenses et de recettes effectuées à l'année où elles ont été effectivement soldées, quelle que soit leur année d'origine.

14 Décisions n° 79-110 DC du 24 décembre 1979, n°351 du 29 décembre 1994, n° 405 du 29 décembre 1998, n°425 du 29 décembre 1999, n°441 du 28 décembre 2000 et autres.

15 Maurice Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public, Sirey, Paris, 12e éd., 1933, rééd. Dalloz, coll. "Bibliothèque Dalloz", 2002, p.962.

16 P. Amselek, Peut-on concevoir un Etat sans finances ? RDP, 1983, pp. 267-283.

17 La procédure utilisée par l'exécutif, au début de la Vème République, pour édicter l'ordonnance l'avait conduit à sensiblement contourner la Constitution du 4 octobre 1958. C'est par une ordonnance de l'article 92 de la Constitution ayant, certes, force de loi que le gouvernement a institué ce texte sans passer ni par la ratification du Parlement, ni par le contrôle du Conseil constitutionnel.

18 Loi n°2008-724 du 23 juillet 2008.

19 Cependant, cette modification ne s'applique pas aux projets de lois des finances et de financement de la sécurité sociale.

20 André Barilari, Michel Bouvier, La nouvelle gouvernance financière de l'Etat, LGDJ, 2004, p.36.

21 "( …) les sessions extraordinaires se succèdent sous la douzième législature alors que l'on pouvait penser, en 1995, lors de la mise en place de la session unique, qu'elles disparaîtraient ou qu'elles se limiteraient désormais à de courtes anticipations ou prolongations de la session ordinaire (…)", Rapport public 2006, Sécurité juridique et complexité du droit, Conseil d'Etat, p.348.

22 Tout d'abord, la gestion budgétaire de l'Etat devrait passer, grâce à la loi organique relative aux lois de finances publiques, d'une "logique de moyens" à une "logique de résultats". Le budget national est désormais organisé en 34 missions, dont 8 interministérielles. Celles-ci sont déclinées, par ministère, en 132 programmes. Ensuite, il est question de la performance, dans cette optique, un "projet annuel de performance" est créé pour chaque programme, assorti d'"indicateurs de performance". Ces programmes sont eux-mêmes ventilés en actions. Enfin, l'une des innovations principales est la justification et le vote des crédits budgétaires "au premier euro".

23 D. Migaud et A. Lambert, Les échos, 27 novembre 2006.

24 Toutefois, les virements, les reports et les annulations de crédits par le gouvernement sont dorénavant limités à respectivement 2,3 et 1,5% des crédits ouverts aux termes de l'article 40 de la LOLF.

25 "Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique".

26 Rapport de M. Didier Migaud, au nom de la commission spéciale, n° 2908 (XIème législature), p. 239.

27 La discussion sur la première partie donne la priorité au gouvernement pour la présentation du projet et au rapporteur général de la commission des finances alors que celle de la seconde partie porte sur les politiques publiques et leurs objectifs en fonction des indicateurs liés à chaque programme.

28 Article 7 de la LOLF.

29 En effet, le budget de chaque mission a été examiné tant par la commission des finances que par la ou les commissions permanentes saisies pour avis à l'exception des budgets de certaines missions discutées en commission élargie en application de l'article 117.2 du règlement de l'Assemblée.

30Cf. Session ordinaire de 2005-2006, 3ième séance du 18 octobre 2005, le groupe communiste et républicain, Assemblée Nationale.

31 Présentée en Conseil des ministres le 26 septembre 2007, cette loi était publiée au Journal Officiel du 27 décembre 2007 sans un recours préalable de l'opposition devant le Conseil constitutionnel. Elle vise deux objectifs fixés par le Chef de l'Etat, notamment, le redressement des finances publiques et le rétablissement des conditions d'une croissance forte par la valorisation du travail et l'investissement dans la recherche et l'innovation.

32 Les apports du Sénat ont été retenus : suppression de l'impôt de bourse à compter de 2008, revalorisation du plafond des cessions de valeurs mobilières, relèvement du taux du prélèvement libératoire.

33 Les dispositions relatives aux finances locales ont été validées dans leur version issue du Sénat, à de rares exceptions près, dont l'une concerne le rétablissement de la condition d'affectation à des opérations de sécurisation du réseau routier des sommes issues du produit des amendes des radars au sein des budgets départementaux.

34 La commission mixte paritaire a consacré les apports du Sénat sur le régime des sociétés immobilières cotées, comme sur d'autres outils comparables.

35 Michel Bouvier, La loi organique du 1ier août 2001 relative aux lois de finances, p. 878.

36 Selon M. Christian Poncelet, l'ancien président du Sénat.

37 Rapport de M. Didier Migaud, député socialiste, au nom de la commission spéciale, n° 2908 (X ème législature), p. 237.

38 J-P Lassale, De l'Etat - administratif à l'Etat stratège, p. 91.

39 Décision n°2001-448 DC du 25 juillet 2001, considérant 26.

40 Article 39 de la LOLF.

41 Aux termes de l'article 57 de la LOLF, les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques.

42 Rapport d'information n° 464 (2006-2007) de M Adrien Gouteyron, fait au nom de la commission des finances, le 25 septembre 2007.

43 Décision 448 DC, 25 juillet 2001, considérant 103.

44 Décision 448 DC, 25 juillet 2001, considérant 101.

45 Rapport d'information n° 464 (2006-2007) de M Adrien Gouteyron, fait au nom de la commission des finances, déposé le 25 septembre 2007.

46 Cette mesure fait évoluer les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales strictement comme l'inflation.

47 Nouvel Observateur, 15 octobre 2008.

48 Le figaro, 26 septembre 2008.

49 René Cassin, Rapport du Conseil d'Etat 2006, Sécurité juridique et complexité du droit, 2006, p. 348.

50 Décision n° 79-110 DC du 24 décembre 1979 annulant le projet de loi de finances en 1980 en raison de non respect de procédure.

51 Située entre la Constitution et la loi ordinaire et adoptée selon une procédure spécifique, la loi organique a pour objet de fixer les modalités d'organisation et de fonctionnement des pouvoirs publics dans les cas spécialement prévus par la Constitution.

52 Décision du 25 juillet 2001, considérants 57 et 113.

53 L. Favoreu, Le principe de constitutionnalité, Essai de définition d'après la jurisprudence du Conseil constitutionnel, Recueil d'études en hommage à Charles Eissenmann, Paris, Cujas, 1975, p.33.

54 Cf. L.Philip, La spécificité et l'exemplarité du contrôle de la constitutionnalité des lois financières, Mouvement du droit public, Mélanges en l'honneur de Franck Moderne, Dalloz, 2004, p. 748 ; M.Verpeaux, Brèves réflexions sur les rapports entre les lois de finances et la loi organique relative aux lois de finances, RFFP, n°97, mars 2007, p. 70.

55 "(...) les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique (...)".

56 "(...) le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique (...)".

57 Décision du 25 juillet 2001, considérants 6.

58 Décision DC du 10 mars 1988 relative à la loi organique sur la transparence financière de la vie politique.

59 Décision DC du 18 septembre 1986 portant sur la loi relative à la liberté de communication.

60 C'est l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances qui définit le contenu des documents et informations qui sont joints au projet de loi de finances de l'année.

61 Décision n° 2003-489 DC, 29 décembre 2003, cons. 42 à 45, Journal officiel du 31 décembre 2003, p. 22636.

62 Cité par Dominique Rousseau, Jurisprudence constitutionnelle 2005, RDP, n°1-2005.

63 Décision n° 2001-448 du 25 juillet 2001.

64 Décision n° 2001-448 du 25 juillet 2001.

65 Décision n°2005-530 DC du 29 décembre 2005, considérant 14.

66 J-P Camby, La décision du Conseil constitutionnelle sur la loi de finances pour 2006, LOLF, an I, LPA, 12 mai 2006, n°95, p. 6-13.

67 Décision n°2005-530 DC du 29 décembre 2005, considérant 26.

68 Sur l'ensemble de cinq dernières lois (loi de finances pour 2007, loi de finance pour 2008, loi de finance rectificative pour 2006 et loi de finances rectificative pour 2007 et loi de règlement pour 2006), aucune n'a fait l'objet de recours préalable.

69 Décision n°2007-555 DC du 16 août 2007, considérant 20.

70 Décision n°2002-464 DC du 27 décembre 2002, considérant 34, note de Loïc Philip, Droit fiscal, 2003, n°8, p.319-323.

71 Louis Favoreu, Louis Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, 12ième édition, Dalloz, 2003, p. 86.

72 Décision n°60-8DC du 11 août 1960.

73 Décision n°155 DC du 30 décembre 1982.

74 Décision n°186 DC du 29 décembre 1984, considérant 4.

75 Décision n°164 DC du 29 décembre 1983, considérant 3.

76 Décision n° 369 DC du 28 décembre 1995.

77 Décisions du Conseil constitutionnel n° 98-406 DC du 29 décembre 1998 sur la loi de finances rectificative pour 1998 et n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la LOLF.

78 Décision n° 330 DC, 29 décembre 1993.

79 Op. cité, Louis Favoreu, Louis Philip, p. 52.

80 Op. cité, Louis Favoreu, Louis Philip, p. 877.

81 Décisions n°93-320 du 21 juin 1995 et n°93-330 du 29 décembre 1993.

82 Décision n°2004-511 DC du 29 décembre 2004.

83 Décision n° 2003-486 DC du 11 décembre 2003.

84 Décision n°2007-555 DC du 6 août 2007, considérant 38.

85 Décision n°2001-539 DC du 25 juin 2001.

86 Pour la première fois, des conférences "performance" furent organisées entre les responsables de programmes et la direction du budget au printemps 2007. S'appuyant sur les observations du rapport d'Alain Lambert et Didier Migaud remis au Gouvernement en octobre 2006, ces dernières s'inscrivaient bien dans une démarche progressive de la performance mettant fin à une fragmentation excessive du budget de l'État.

87 La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 instaure le partage de l'ordre du jour entre le Gouvernement et le Parlement : chaque assemblée aura la maîtrise de la moitié de son ordre du jour, deux semaines sur quatre étant réservées à l'examen des textes gouvernementaux et un jour de séance par mois étant réservé à l'ordre du jour fixé par l'opposition.

88 CMP du 18 décembre 2007, 2ème séance, Intervention de Jean-Claude SANDRIER, parti communiste français.

89Selon Frédéric LEFEBVRE, Porte-parole de l'UMP.

90 Selon le communiqué de Michel Sapin, Secrétaire national à l'économie et à la fiscalité.

91 Rapport du Comité Balladur, J.O., 30 octobre 2007, propositions 36 et 37.

92 Article 46-I de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008.

93 Aux termes de l'article 39 de la LOLF, le projet de loi des finances est envoyé à la commission des finances, ce qui exclue la possibilité de constitution d'une commission spéciale. Mais si la commission des finances joue un rôle prépondérant dans l'examen de ce texte, les cinq autres commissions permanentes s'en saisissent pour avis.

94 Article 44 de la Constitution dans sa nouvelle version.

95 Décision du Conseil constitutionnel du 12 janvier 1989.

96 Entrée en vigueur est prévu, le 1er mars 2009.

97 Décision n°2005-232 DC du Conseil constitutionnel du 19 janvier 2006.

98 Décision n° 82-143 DC du 30 juillet 1982.

99 Décision n°76-73 DC du 28 décembre 1976.

100 Article 40.5 de la LOLF institue le droit de la procédure d'urgence sous certaines conditions, notamment, si le Sénat n'a pas émis un vote en première lecture sur l'ensemble du projet de la loi de finances dans le délai imparti ou si le texte de compromis de la Commission mixte paritaire est élaboré, mais n'est pas transmis par le gouvernement dans les quinze jours aux chambres, etc.…

101 Article 45 de la Constitution dans sa nouvelle version dont l'entrée en vigueur est prévue à partir du 1ier mars 2009.

102 Décision n°59-5/DC du 15 janvier 1960.

103 Rapport du Comité Balladur, J.O., 30 octobre 2007, proposition 23.

104 Figaro, 23 juin 2008.

105 Article 49.3 de la Constitution dans sa nouvelle version dont l'entrée en vigueur est prévue le 1ier mars 2009.

106 Cf. Rapport de la Cour des comptes sur les résultats et gestion budgétaire des comptes de l'Etat, mai 2007 : En effet, à compter de 2007, un rapport sur le projet de loi de règlement doit être déposé avant le 1er juin de chaque année, portant sur les résultats de l'exécution de l'année antérieure et les comptes associés, et analysant par mission et par programme l'exécution des crédits. Une certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat accompagnera aussi le projet de loi de règlement.

107 La certification des comptes se définit comme l'opinion écrite et motivée que formule un organisme indépendant sous sa responsabilité sur la conformité des états financiers d'une entité, dans tous ses aspects significatifs, à un ensemble donné de règles comptables au premier rang desquelles figurent la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes.

108 Intervention de M J-F Coupé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, devant la commission des finances, le 22 novembre 2006.

109 RFFP, n°82, juin 2003, p.57.

110 Décision n°2001- 448 DC du 25 juillet 2001.

111 Mattieu Conan, La loi organique relative aux lois de finances n'entrera totalement en vigueur qu'en 2007, RDP, N°1-2006.

112 Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire et rapport sur la certification des comptes pour l'année écoulée ainsi que le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques pour la réflexion prospective sur les 5 années suivantes.

113 Rapport sur l'exécution de la loi de finance, qui comprend une partie sur la situation des comptes et une partie sur la gestion des risques, et rapport de certification.

114 La Cour des comptes certifie le budget 2006 avec 13 réserves, Echos du 25 mai 2007.

115 Cf. Rapport de la Cour des comptes sur les résultats et gestion budgétaire des comptes de l'Etat, mai 2007.

116 En effet, les décisions relatives aux recettes relèvent du Conseil uniquement. En revanche, les deux institutions exercent chacune une compétence en dernier ressort sur une partie des dépenses de l'Union, dans la limite des plafonds fixés par les perspectives financières en vigueur. Ainsi, le Conseil est compétent pour fixer le niveau des "dépenses obligatoires" ou DO (celles qui découlent "obligatoirement" des traités ; elles recouvrent en pratique essentiellement la Politique Agricole Commune, les pensions, et les compensations transitoires allouées aux nouveaux Etats membres ; leur part dans le budget est désormais en recul). Or, le Parlement européen fixe le niveau des "dépenses non obligatoires" ou DNO (Fonds structurels, politiques de compétitivité, espace de liberté, de sécurité et de justice, et la majeure partie des actions extérieures et des dépenses administratives), dont la part dans le budget a tendance à croître. Cf., Rapport d'information de M. Marc Laffineur, n°68, 11 juillet 2007.

117 Selon la décision du Conseil 94/728/CE relative au système des ressources propres des Communautés européennes, on distingue des ressources propres traditionnelles, constituées des droits de douane et des droits agricoles, qui constituent des ressources fiscales que les États membres perçoivent pour le compte des Communautés avant de les leur reverser, et les ressources dites "TVA" et "PNB", qui peuvent être assimilées à des contributions mises à la charge de chaque État membre.

118 Rapport du Comité Balladur, J.O., 30 octobre 2007, proposition 49.

119 Décisions : n° 82-154 DC du 29 décembre 1982 et n° 98-405 DC du 29 décembre 1999.

120 Alain Lamassoure, Projet de rapport sur l'avenir des ressources propres de l'Union européenne du 11 janvier 2007.

121 Tout d'abord, la loi du 6 juillet 1979 a créé dans chacune des deux Assemblées une "délégation parlementaire pour les Communautés européennes". La loi du 10 mai 1990 renforça le rôle des délégations leur permettant de suivre des travaux conduits par les institutions européennes et l'information du Parlement. Avec l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, ces délégations sont devenues "délégations pour l'Union européenne" ayant la possibilité de voter des résolutions sur les "propositions d'actes communautaires" comportant des dispositions de nature législative. Pour permettre la mise en oeuvre de l'article 88-4 de la Constitution, une circulaire du Premier ministre en date du 13 décembre 1999 a permis au Sénat, comme à l'Assemblée nationale, de se prononcer sur un projet de texte relevant de cet article. Ainsi, si une proposition de résolution portant sur le texte européen en cause a été déposée par un ou plusieurs sénateurs ou si la délégation a fait connaître au gouvernement son intention de le faire, le Gouvernement doit, dans la mesure du possible, s'opposer à ce qu'une décision définitive soit prise à l'échelon communautaire, de manière à ce que la résolution adoptée par le Sénat puisse être prise en compte.

122 A compter de l'entrée en vigueur de Traité de Lisbonne, la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, créée en 1979, est remplacée par la commission chargée des affaires européennes en vertu de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Composée de 36 députés, elle exerce une double mission d'information et de contrôle de l'activité européenne au service de la représentation nationale. Outre l'examen des textes européens soumis par le Gouvernement en application de l'article 88-4 de la Constitution, la commission des affaires européennes exerce une fonction d'information et de contrôle de l'Assemblée nationale sur les affaires européennes tant par des auditions régulières (membres du Gouvernement, responsables européens, personnalités diverses) que par la publication de nombreux rapports d'information.

123 Les propositions jugées les moins importantes par le Président de la Délégation donnent lieu à une procédure écrite, ce qui ne porte naturellement pas atteinte à la faculté de chaque sénateur de déposer une proposition de résolution. Les propositions les plus importantes sont évoquées lors des réunions de la Délégation et votées par le Parlement français.

124 Outre l'auteur de la question et le gouvernement, un représentant de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, un représentant de la commission permanente compétente, un représentant de la commission des affaires étrangères et un représentant de chaque groupe politique, peuvent intervenir dans ce débat.

125 Cf., Rapport au Premier Ministre sur les perspectives financières européennes 2007-2013 du 24 février 2004.

126 Préparé par la Commission.

127 Le débat d'orientation budgétaire, suivi d'un rapport, comportant "une description des grandes orientations de la politique économique et budgétaire" ainsi que les débats relatifs aux actes communautaires comportant des propositions ou des recommandations de la Commission européenne dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, sont organisés. Ces mesures doivent devenir une priorité de la politique monétaire commune d'autant plus que la maîtrise du budget communautaire obéisse à un ensemble de grands principes inspirés des droits budgétaires nationaux.

128 Règlement 1 n° 466/97 du 7 juillet 1997, JOCE, n° L209, 2 août 1997.

129 Cf. Commission européenne, "Public Finances in EMU 2004", juin 2004.

130 Il s'exerce de deux manières : le "carton jaune" - qui permet aux parlements nationaux de saisir la Commission européenne en cas d'entorse au principe de subsidiarité - et le "carton rouge" - qui permet aux États, sur proposition des parlements, de saisir la Cour de justice européenne en cas d'atteinte forte à ce principe.

131 Rappelons qu'en vertu du principe de subsidiarité, qui serait défini à l'article 5 du TUE modifié en reprenant les dispositions de l'article 5 du TCE, "l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les Etats membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union".

132 Loïc Levoyer, Le paradoxe communautaire de loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, La revue du trésor, N° 2, février 2002, p.103.

133 Conclu au Conseil européen de Dublin en décembre 1996 et entériné lors du sommet d'Amsterdam en juin 1997. Cet instrument communautaire du le 17 juin 1997, adopté sous forme d'une résolution, impose aux Etats de la zone euro d'avoir à terme des budgets proches de l'équilibre ou excédentaires.

134 En divisant par deux le rythme de croissance annuel de la dépense publique pour le limiter à environ 1% en volume par an.

135 L'effort de réduction du déficit structurel est d'au moins 0,5% du PIB par an, et permet d'atteindre un solde des administrations publiques proche de l'équilibre en 2012 (-0,5% du PIB).

136 Loïc Levoyer, Le paradoxe communautaire de loi organique du 1ier août 2001 relative aux lois de finances, La revue du trésor, N° 2, février 2002, p.109.

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