Le juge administratif et la protection des droits garantis aux détenus

Article de doctrine publié le vendredi 13 février 2009.
Rédigé par Inna Shveda et classé dans le thème Droit Administratif.

Note de jurisprudence sur les décisions du Conseil d'Etat du 14 novembre et du 17 décembre 2008

Suivant la position de la Cour européenne des droits de l'Homme, le juge administratif accroît son contrôle sur l'administration pénitentiaire en reconnaissant davantage des droits garantis aux détenus et en abandonnant l'exigence d'une faute lourde pour engager la responsabilité de l'Etat.

Le Conseil de l'Europe, les ONGs et l'Observatoire internationale des prisons mènent des actions en vue d'assurer un meilleur respect des droits des détenus. En effet, comme tout citoyen, ce dernier doit être placé sous la protection de la loi. Le juge administratif ne saurait aujourd'hui rester étranger à ce mouvement de renforcement du droit en prison, initié par la Cour européenne des droits de l'homme. Ce faisant, il s'est engagé dans la démarche de la protection des droits garantis aux détenus rendant sept décisions [1] à la fin de l'année 2008. Ayant un regard de plus en plus critique sur la situation des détenus, il semble vouloir anticiper la réforme des pôles de l'instruction annoncée par l'exécutif. Poursuivant ses efforts entrepris depuis l'arrêt Marie pour décliner les mesures d'ordre intérieur dans des administrations sensibles, il devient un juge naturel des droits des détenus.

Dans un souci d'éviter de graves atteintes à des droits de ces derniers mais aussi le dysfonctionnement du service public pénitentiaire, le Conseil d'Etat annule partiellement le décret de 2006 qui organise l'isolement des détenus, il place le législateur devant ses responsabilités dans sa décision relative à la gestion de l'argent des détenus. En l'espèce, les revenus d'un prisonnier retraité étaient affectés à son compte, tenu par l'établissement pénitentiaire et non sur son compte en banque. Pour le Conseil d'Etat, seul le législateur peut "restreindre la faculté pour un détenu de disposer librement de ses biens". Il autorise également qu'une mesure de placement à l'isolement à titre préventif puisse faire l'objet d'un recours [2] et il oblige l'administration pénitentiaire à prendre des mesures propres pour protéger la vie des détenus [3].

Par ailleurs, admettant que leurs fouilles intégrales destinées à détecter les objets pouvant servir à l'évasion ou à une agression ne portent pas atteinte à la liberté fondamentale, il annule l'ordonnance du juge de référé pour motif de l'erreur de droit et admet sa compétence en la matière [4]. L'accroissement de son contrôle sur l'administration pénitentiaire le conduit à accepter la responsabilité de l'Etat pour faute simple en cas d'atteinte à l'intégrité physique d'un détenu [5]. En appliquant à l'ensemble du droit pénitentiaire les principes issus du droit pénal et administratif, le juge administratif cherche à trouver des mesures et précautions générales afin de diminuer le risque d'atteinte arbitraire à des droits des détenus. Tout en conciliant ses nouvelles dispositions avec celles d'ordre public et de sécurité, il essaye de faire de sorte que ces derniers puissent bénéficier d'une protection minimale à laquelle ils peuvent prétendre. Comme l'estime la Cour EDH, la justice "ne saurait s'arrêter à la porte de prisons" [6]. En ce sens, la mesure d'isolement judiciaire, décidée par le juge d'instruction, pose un problème, puisque le code de procédure pénale ne prévoit pas de recours qui permette de contester la décision, contrairement à ce qu'exige la Convention européenne des droits de l'homme. De même, bien que la fouille intégrale des détenus ne soit autorisée qu'en cas d'impératif de sécurité convaincant, la Cour EDH exige que la détention carcérale se déroule "dans des conditions [...] compatibles avec le respect de la dignité humaine" [7], d'un point de vue à la fois moral et physique [8]. Certes, la prison reste un univers particulier, dans lequel il n'est pas illégitime que l'administration conserve un certain pouvoir pour gérer le fonctionnement correct de l'établissement. Mais, la privation de liberté emporte inévitablement des souffrances [9] et la nature d'une infraction reprochée à un individu ne peut, en aucun cas, justifier une dérogation à la prohibition générale de la torture et des traitements inhumains et dégradants [10]. Bien que la Cour EDH exige qu'un mauvais traitement doive atteindre un degré minimal de gravité pour pouvoir constituer une violation de l'article 3 de la Convention [11], l'appréciation à laquelle se livrent les juges européens est désormais relative. Ils prennent en considération l'ensemble des données de la cause, telles que "la durée du traitement et de ses effets physiques et mentaux ainsi que, parfois, du sexe, de l'âge, de l'état de santé de la victime, etc." [12]. Malgré le caractère relatif de l'appréciation de mauvais traitement, l'Etat français a déjà fait l'objet de condamnations sur le fondement de l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme, notamment pour des violences commises au cours de gardes à vue [13], actes de torture [14] ou encore le traitement inhumain et dégradant infligé à un mineur [15]. Le Haut commissaire du Conseil de l'Europe [16] appelle donc à ce que les fouilles à corps soient strictement encadrées et à ce que la durée maximale de l'isolement des détenus soit plus limitée. Allant en ce sens, le Conseil d'Etat décide que le régime de l'isolement administratif ne doive pas s'appliquer aux mineurs et qu'il soit possible de faire un recours contre cette mesure [17].

S'il n'existe pas, au plan international, de texte normatif qui régisse directement le droit des détenus, plusieurs conventions internationales relatives au droit pénal et à la procédure pénale, adoptées sous l'égide de l'ONU ou du Conseil de l'Europe, peuvent intéresser la condition des personnes détenues. Alors que l'Assemblée générale des Nations unies a approuvé, très peu de temps après l'approbation de la Déclaration universelle des droits de l'homme, en 1957 l'ensemble des règles minima pour le traitement des détenus, le Conseil de l'Europe a reconnu qu'un certain nombre de règles devaient être appliquées universellement partout où des êtres humains sont privés de leur liberté" [18]. Décrite comme devant être la pierre angulaire de la réforme qui intégrerait dans le droit positif français les normes européennes de privation de liberté [19], les 108 nouvelles règles pénitentiaires européennes (RPE) adoptées sous l'égide du Conseil de l'Europe en janvier 2006 [20], n'inspirent pas encore les pouvoirs publics français en ce qui concerne les droits fondamentaux des détenus, notamment ceux touchant à leur expression collective et à leur représentation au sein des établissements pénitentiaires. Afin de faire évoluer le milieu pénitentiaire et de responsabiliser davantage l'administration pénitentiaire, le juge administratif a abandonné le critère longtemps défendu "une faute manifeste et d'une particulière gravité" [21] en décidant qu'en cas de suicide d'un détenu, l'existence d'une faute simple suffisait à engager la responsabilité de l'administration [22]. L'exigence d'une faute lourde reste toutefois maintenue lorsque la mort du détenu a été causée par un co-détenu [23].

Enfin, la volonté d'améliorer la situation des détenus se heurte à la difficulté de partager la compétence des juges administratif et judiciaire. Très ancien, créé par la loi des 16 -24 août 1790 et réaffirmé par le décret du 16 fructidor an III, le principe de séparation des autorités administrative et judiciaire a beaucoup évolué, s'imposant comme une donnée fondamentale en droit positif français. Cependant, le domaine constitutionnellement réservé à la compétence administrative n'est déterminé qu'en principe et il n'appartient qu'à l'autorité judiciaire de connaître des actes relatifs à la conduite d'une procédure judiciaire ou qui en sont inséparables. Devant donc se concilier avec certains éléments auxquels l'Etat de droit accorde une importance particulière : indépendance du juge judiciaire et protection des droits et libertés, ledit principe semble permettre au Conseil d'Etat de juger directement l'affaire au fond dès lors que "l'intérêt d'une bonne administration de la justice le justifie" [24]. Toutefois, le phénomène de privatisation du système administratif français écartant le "service public" du critère unique de l'application du droit administratif, a rendu la jurisprudence si complexe qu'il est impossible de dégager des critères exactes de la compétence du juge. En l'espèce, mettant en cause l'exécution du service public pénitentiaire, le Conseil d'Etat se déclare compétent pour statuer sur les dispositions relatives aux fouilles corporelles intégrales applicables aux détenus.

Renfonçant désormais son contrôle sur la situation des détenus, la Haute juridiction administrative décide qu'une faute simple suffit à engager la responsabilité de l'Etat en cas de décès accidentel d'un détenu.

I) Le renforcement de contrôle par le juge administratif sur la situation des détenus

Bien qu'il appartienne au juge judiciaire de connaître des actes relatifs à la conduite d'une procédure judiciaire ou ceux qui en sont inséparables, la Haute juridiction administrative décide qu'il revient aux juridictions administratives de se prononcer sur "les décisions par lesquelles les autorités pénitentiaires […] décident de soumettre un détenu à des fouilles corporelles intégrales, dans le but de prévenir toute atteinte à l'ordre public" [25]. Se rattachant au fonctionnement du service pénitentiaire et aux moyens employés pour assurer la sécurité des opérations d'extraction judiciaire, elle semble trouver un élément déterminant permettant de renforcer le contrôle sur la situation des détenus. En ce sens, elle rejoint le Conseil constitutionnel qui note que la juridiction administrative est compétente pour annuler ou reformuler des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle [26].

Ayant déjà essayé en 1995 de réduire l'étendue de la catégorie des mesures d'ordre intérieur [27], l'Assemblée du contentieux opère un revirement de jurisprudence en admettant sa compétence en matière de recours pour excès de pouvoir contre les décisions qui règlent la vie interne des services pénitentiaires. Saisie de nouveau, en 2007, des affaires consistant à déterminer si certaines décisions de l'administration pénitentiaire affectant la situation des détenus sont ou non susceptibles d'être soumises au contrôle du juge administratif, la Haute juridiction française pose clairement le principe selon lequel il convient d'apprécier la nature du recours et l'importance des effets de ces décisions sur la situation des détenus [28]. Faisant application desdits critères, elle estime qu'une décision de changement d'affectation d'un détenu d'un établissement pour peines à une maison d'arrêt ou des "rotations de sécurité" [29] constituaient bien un acte administratif susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, compte tenu des différences substantielles qui distinguent ces deux régimes de détention [30].

Dans un souci de parvenir à l'équilibre le plus satisfaisant possible entre l'exercice par les détenus de leurs droits et les contraintes de l'administration pénitentiaire, le juge administratif décide désormais que le placement à l'isolement d'un détenu constituait "eu égard l'importance de ses effets sur les conditions de détention", une décision successible d'être contestée par la voie d'une procédure de référé [31] devant le juge administratif. L'ouverture d'une voie de recours en matière d'isolement administratif avait été demandée par la CPT depuis sa visite de 1991 [32], le Conseil d'État n'a pour autant pas abandonné la qualification de mesure d'ordre intérieur pour l'ensemble des mesures. Ainsi en est-il du placement préventif au quartier disciplinaire [33] bien que la mesure ait entraîné une aggravation tout à fait sensible des conditions de détention et on constate aujourd'hui que le taux de suicide y est particulièrement élevé [34]. Afin de faire évoluer le système carcéral, la Haute juridiction française décide d'interdire l'application du régime de l'isolement administratif aux mineurs [35] au regard des textes internationaux [36]. Ce faisant, elle accroît de nouveau son contrôle sur la situation des détenus, précisant qu'une mesure de l'isolement "ne peut intervenir, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, que dans l'hypothèse où elle est strictement nécessaire afin d'assurer la sécurité de l'établissement pénitentiaire ou des personnes" [37]. Comme l'estime le commissaire au gouvernement, Monsieur Mattias Guyomar, "progressivement plus rien de doit échapper aux juge en prison parce qu'en prison rien n'est véniel". En ce sens, le placement à l'isolement et sa prolongation, l'autorisation d'acquérir un poste de radio à "ondes courtes" [38], les sanctions de confinement [39] ou encore la privation d'activité informatique [40] ne doivent plus être considérés comme des mesures d'ordre intérieur par les juges de fond. Restent cependant insusceptibles de recours pour excès de pouvoir le transfèrement d'un détenu d'une maison d'arrêt vers une autre, jugé par le Conseil d'État comme n'entraînant pas de modification dans le régime de détention [41], le refus de remettre une correspondance à un détenu [42] et le refus opposé à une demande d'emploi, sauf si sont en cause des libertés et droits fondamentaux des détenus [43].

Enfin, l'application de ces mêmes critères a conduit le juge administratif à estimer que le recours à des fouilles corporelles intégrales ne porte pas l'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Ayant rappelé les modalités selon lesquelles ce type de régime peut être appliqué sans être contraire à l'article 3 de la CEDH [44], il émet, dans un considérant de principe, une double condition pour effectuer des fouilles corporelles : "d'une part, l'administration pénitentiaire doit justifier de suspicions fondées, liées au comportement du détenu […] et d'autre part, elle doit justifier de l'adéquation, de la fréquence et de la proportionnalité des modalités de fouilles retenues". Etablissant donc des conditions, le juge semble vouloir encadrer le régime spécial des fouilles corporelles intégrales appliqué à un détenu alors que cette mesure s'avère incompatible avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme qui a relevé le caractère exceptionnel de son usage [45]. En effet, si la pratique de la fouille intégrale est fortement inscrite dans les habitudes de l'administration pénitentiaire, il n'est pas certain qu'elle présente une efficacité réelle en termes de sécurité d'autant plus que les autorités pénitentiaires doivent s'acquitter de leurs tâches de manière compatible avec les droits et libertés de l'individu concerné [46]. En appréciant l'importance des effets de ces décisions sur la situation des détenus, le juge fait évoluer sa jurisprudence dans un sens favorable aux victimes, admettant qu'une faute simple suffit pour engager la responsabilité de l'administration.

II) Vers une extension de la responsabilité pour faute simple

Le régime de faute retenu par le juge administratif a longtemps été un obstacle majeur à l'octroi d'une indemnisation à des familles. Jusqu'à il y a peu, une faute lourde était exigée pour la mise en jeu de la responsabilité des services pénitentiaires. Cependant, pour la première fois en 2003, le Conseil d'Etat a engagé la responsabilité de cette administration du fait du suicide d'un détenu "conséquence directe d'une succession des fautes imputables au service" [47]. Dans l'esprit du juge à l'époque, cette accumulation équivaut-elle à une faute lourde ou est-ce le début d'une avancée allant vers l'abandon de l'exigence d'une faute lourde en la matière ? Dans sa note, M. Albert estime que "le silence sur la gravité de la faute vaut renonciation à l'exigence qu'elle soit lourde" [48]. Afin de mettre un terme aux hésitations et aux divergences d'interprétation de la jurisprudence Chabba, le Conseil d'Etat décide, dans l'arrêt Garde des Sceaux, Ministre de la Justice c/M et Mme Z., qu'une faute simple est susceptible d'engager la responsabilité de l'administration pénitentiaire en cas d'atteinte à l'intégrité physique d'un détenu. En l'espèce, l'enchaînement de plusieurs circonstances, notamment les faiblesses du système d'évacuation des fumées et l'impossibilité pour les surveillants de nuit d'accéder rapidement au matériel de lutte contre l'incendie, "alors même qu'aucune de ces circonstances ne revêt le caractère d'une faute lourde dans l'organisation ou le fonctionnement du service de surveillance des détenus", ont suffit à engager la responsabilité de l'Etat et à justifier qu'une indemnité soit versée aux requérants en réparation du préjudice subi [49].

Ces décisions s'inscrivent dans un mouvement de recul de la faute lourde que traverse l'ensemble du contentieux administratif depuis une dizaine d'années. En effet, le Conseil d'Etat a renoncé à son principe de faute lourde dans le domaine hospitalier ou encore pour les services de secours et de sauvetage. En abandonnant l'exigence que seule une faute lourde pouvait engager la responsabilité de l'hôpital en ce qui concerne les actes médicaux et chirurgicaux, il estime que la faute simple suffisait à engager la responsabilité hospitalière [50]. Le même critère est exigé pour l'organisation et le fonctionnement des SAMU [51], les services de secours et de sauvetage en mer [52] ou encore les services de lutte contre l'incendie [53]. Ce faisant, le Conseil d'Etat a trouvé des éléments de rapprochement avec les solutions du droit civil en matière de responsabilité. Il reste à faire ensuite mesurer le progrès accompli depuis l'abandon de l'exigence de faute lourde pour pouvoir indemniser des victimes.

Enfin, le Conseil d'Etat rappelle que l'administration pénitentiaire est tenue, à chaque échelon pertinent, de prendre les mesures nécessaires pour protéger la vie des détenus [54]. En rejetant la requête de la Section française de l'Observatoire internationale des prisons au motif qu'il n'est pas établi que les matelas revêtus de housses ignifugées inamovibles garantiraient réellement une meilleure résistance au feu, la Haute juridiction administrative rappelle que le droit à la vie est protégé par la loi et qu'eu égard à la vulnérabilité des détenus et à leur situation d'entière dépendance vis-à-vis de l'administration, il lui appartient […] de prendre les mesures propres pour protéger leur vie. Ce principe oblige non seulement les directeurs d'établissement pénitentiaire à mettre en place des moyens de protection mais aussi le garde des Sceaux à leur fournir ceux-ci. D'après le juge, si cette obligation n'était pas respectée, "la responsabilité de l'Etat serait susceptible d'être engagée pour faute". Le régime de la faute simple doit pouvoir s'appliquer, puisque le droit à la vie est une valeur fondamentale et le droit au respect de la dignité humaine est intangible. Rien donc ne saurait justifier qu'ils connaissent une protection moindre en milieu carcéral.

Ces arrêts confirment à la fois l'assouplissement des conditions dans lesquelles la responsabilité de l'Etat peut être engagée en cas de dysfonctionnement des services pénitentiaires et abandonnent définitivement l'exigence d'une faute manifeste et d'une particulière gravité pour engager la responsabilité de l'administration pénitentiaire. Il s'est développé désormais une responsabilité de l'administration en dehors de toute faute lourde qui devient de plus en plus importante.

par Inna Shveda
ATER, l'Université d'Auvergne
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1 CE, M.E.S., N°315622, CE, Section française de l'Observatoire international des prisons, n°293786, CE, Section française de l'Observatoire des prisons, n°305594, CE, Gardes des Sceaux, Ministre de la Justice c/ M. et Mme Z., n° 292088.

2 CE, 17 décembre 2008, réq. 293786.

3 CE, 17 décembre 2008, réq. 305594.

4 CE, 14 novembre 2008, réq. 315622.

5 CE, 17 décembre 2008, réq. 292088.

6 CEDH, Campbell et Fell c. Royaume-Uni, 28 juin 1984.

7 CEDH, Ramirez Sanchez c. France, 27 janvier 2005.

8 CEDH, Lorsé et autres c/ Pays-Bas, 4 février 2003, § 68-74.

9 CEDH ,Kudla c/ Pologne, 26 octobre 2000, § 94

10 CEDH, Antonio Indelicato c/ Italie, 18 octobre 2001, § 30.

11 CEDH, Rivière c. France, 11 juillet 2006, Frérot c. France, 12 juin 2007, etc.

12 CEDH, Irlande c/ Royaume-Uni, 18 janvier 1978, § 162.

13 CEDH, Tomasi c/ France, 27 août 1992, § 115-116.

14 CEDH, Selmouni c/ France, 28 juillet 1999, § 98-105.

15 CEDH, Rivas c/ France, 1er avril 2004, § 39-42.

16Le Haut Commissaire aux droits de l'Homme du Conseil de l'Europe, Thomas Hammarberg, mémorandum du mai 2008, www.coe.int.

17 CE, 31 octobre 2008, n°293785 et CE, 17 décembre 2008, n° 293786.

18 Cf. Andrew Coyle, "Les règles pénitentiaires européennes", extraits de la publication du Conseil de l'Europe, juin 2006, p. 109.

19 Rapport au gouvernement français relatif à la visite effectuée en France par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants du 27 septembre au 9 octobre 2006, Strasbourg, 10 décembre 2007, p. 60.

20 Recommandation, Rec. 2006 (2) du Comité des ministres aux États membres.

21 CE, 3 octobre 1998, R.

22 CE, Chabba, 23 mai 2003 et CE, 17 décembre 2008, n° 292088.

23 Arlette Heymann-Doat et Gwénaële Calvès, Libertés publiques et droits de l'Homme, 9e éd., L.G.D.J, 2008, p. 276.

24 Loi du 31 décembre 1987.

25 CE, 14 novembre 2008.

26 Conseil constitutionnel, décision du 23 janvier 1987.

27 CE Assemblée, 17 février 1995.

28 CE Assemblée, 14 décembre 2007.

29C'est-à-dire à des changements d'affectation fréquents d'un établissement à un autre sur décision de l'administration pénitentiaire afin de prévenir toute tentative d'évasion.

30 CE Assemblée, 14 décembre 2007, Garde des sceaux, ministre de la justice c/ M. Boussouar, n° 290730 et M. Payet, n° 306432.

31 CE, 30 juillet 2003, M. Remli et CE, 31 octobre 2008, Section française de l'observatoire international des prisons.

32 Rapport au gouvernement relatif à la visite du CPT effectuée entre les 27 octobre et 8 novembre 1991, p. 54.

33 CE, 12 mars 2003, Frerot, conclusions contraires Terry Olson, AJDA 2003, p. 1271.

34 Observatoire international des prisons, Les conditions de détention en France, 2003.

35 CE, 31 octobre 2008, Section française de l'observatoire international des prisons.

36 Pacte international relatif aux droits civils et politiques et la Convention relative aux droits de l'enfant.

37 CE, 17 décembre 2008, Section française de l'observatoire international des prisons.

38 TA Châlons-en-Champagne 22 juin 2004, req. n° 00-854.

39 TA Lille 26 février 2004, AJ Pénal 2004, p. 209, obs. J.-P. Céré.

40 TA Dijon 28 décembre 2004, req. n° 030463.

41 CE 23 février 2000, Glaziou.

42 CAA Nancy 24 mars 2005, Garde des Sceaux c/ M. Lajoye, req. n° 00NC01402, AJDA 2005, p. 808.

43 TA Paris 28 avril 2000, Marie, D. 2001, chron. p. 562, obs. J.-P. Céré ; TA Nantes 4 août 2004, req. n° 0104408, CE, 17 décembre 2008, réq. 290420.

44 Nul ne peut être soumis à la torture ni a des peines ou traitements inhumains ou dégradants.

45 CEDH, Valasinas c/ Lituanie, 24 juillet 2001, req. No 44558/98.

46 CEDH, Tanribilir c/ Turquie, 16 novembre 2000, JCP 2001. I. 291.

47 CE, 23 mai 2003, Mme Chabba.

48 AJDA 2004, p. 157, note N. Albert.

49 CE, 17 décembre 2008, req. 292088.

50 CE Assemblée, 10 avril 1992 et CE, 14 février 1997.

51 CE, Sect. 20 juin 1997.

52 CE, 23 mars 1998.

53 CE, 29 avril 1998.

54 CE, 17 décembre 2008, req. 305594.