La détention provisoire

Article de doctrine publié le lundi 13 novembre 2000.
Rédigé par Patrick Lingibé et classé dans le thème Pénal.

Quelle réparation en cas d'abus ?
(Après la loi n°2000-516 du 15 Juin 2000)

Cette article a été synthétisé par la rédaction de Net-Iris, en accord avec son auteur.
Vous pouvez télécharger le texte intégral de cet article grâce à notre télécommande (réservé aux abonnés). Il correspond à un article de 27 pages comprenant les annotations.

La détention provisoire est une mesure que peut prendre une juridiction, le plus souvent le juge d'instruction, à l'encontre d'une personne mise en examen, prévenue ou accusée, et au terme de laquelle l'intéressé est placé sous écrou pour une période plus ou moins longue, bien qu'il n'ait pas encore été statué sur sa culpabilité.
Cette mesure, organisée par l'article 144 du Code de procédure pénale, est justifiée grosso modo par l'intérêt social et la bonne administration de la justice. Or, la détention provisoire est une mesure très grave en soi.
En effet, elle attente aux garanties fondamentales des droits de la personne devant la Justice, principalement à celle de la présomption d'innocence qui doit auréoler toute personne mise en examen.

Se pose inévitablement alors la question cruciale de la réparation de cette détention injustifiée, la réparation de l'Irréparable.
A cet effet, la loi n° 70-643 du 17 Juillet 1970 a opéré deux réformes.
L'une, a porté sur une modification d'ordre sémantique mais donne le ton de la réforme voulue. En effet, la détention est désormais appelée "détention provisoire", ce dernier terme ayant remplacé celui de "détention préventive". Cette différence de vocable visait en principe à mettre en évidence un changement d'approche du législateur : désormais, la liberté est la règle, la détention l'exception.
L'autre, a institué, pour la première fois en France, un régime d'indemnisation de la détention provisoire en cas de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement.
Par la suite, la loi n° 96-1235 du 30 Décembre 1996 relative à la détention provisoire et aux perquisitions de nuit en matière de terrorisme a apporté, dans son article 9, une modification notable et importante quant à la caractérisation du préjudice à indemniser.
La récente loi (n°2000-516) du 15 juin 2000, renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes a modifié en profondeur les règles d'indemnisation.
Cette dernière modification législative est donc l'occasion de nous pencher sur le nouveau régime juridique de l'indemnisation de la détention provisoire (II) après avoir exposé le principe sur lequel se fonde ce système d'indemnisation (I). Nous aborderons enfin la procédure indemnitaire devant la Commission Nationale d'Indemnisation (III).

Plan :
Le fondement du système indemnitaire de la détention provisoire en cas d'innocence
- Des précédents historiques timides
- La problématique de la responsabilité de la Justice
Le régime juridique de l'indemnisation rénovée de la détention provisoire (Après la loi du 15 Juin 2000)
- Un nouveau système indemnitaire
- La nouvelle organisation de la Commission nationale d'indemnisation
La procédure indemnitaire devant la commission nationale d'indemnisation
- Les conditions formelles
- Les conditions de fond

I - Le fondement du système indemnitaire de la détention provisoire en cas d'innocence.

Le système de réparation de la détention provisoire d'un innocent mis en place en 1970 fait suite à des précédents historiques (A). De même, ce système se fonde sur des notions de responsabilité particulières enracinées dans notre Droit (B).

A)- Des précédents historiques timides.

L'Histoire témoigne d'erreurs judiciaires qui ont ému l'opinion publique et ont montré que l'appareil judiciaire pouvait se tromper. En clair, que la "vérité judiciaire" rendue par des hommes pouvait ne pas nécessairement épouser les contours de la "Vérité Vraie".
Bien qu'elle ne figure pas expressément dans la Déclaration des Droits de l'homme et du citoyen de 1789, cette volonté de réparer l'irréparable erreur judiciaire (au sens large du terme) est bien présente dans les esprits.
En fait, ce n'est qu'au début du siècle qu'apparaîtront effectivement bien que timidement des actes visant la réparation des personnes innocentes injustement condamnées.
En effet, la loi de finances du 8 Avril 1910 va créer un poste budgétaire intitulé "Secours aux individus relaxés ou acquittés".
En l'espèce, il s'agissait toujours de secours et non pas d'indemnités allouées aux personnes.
De plus, l'octroi de ce secours était conditionné par la démonstration d'un préjudice important.
Ce n'est finalement qu'avec la loi du 17 Juillet 1970 que le législateur prononcera expressément le terme " indemnisation".
Mais les inhibitions historiques sont là : la condition de versement d'une indemnité à titre de réparation est soumise jusqu'à la réforme législative de 1996 à la démonstration par l'intéressé d'un "préjudice manifestement anormal et d'une particulière gravité".

B)- La problématique de la responsabilité de la Justice.

Cette responsabilité de la Justice peut être posée de deux manières. La première est d'ordre objective et appréhende la notion de responsabilité au niveau du service public judiciaire (1). La deuxième est de nature subjective et tend à appréhender ladite responsabilité à travers les magistrats pris isolément (2).

1°)- La responsabilité du service public de la Justice.
Lorsque le Législateur révolutionnaire adopte la loi du 16-24 Août 1790 sur l'organisation judiciaire et institue dans son célèbre article 13 la séparation des autorités judiciaires des autorités administratives.
Cette séparation conduira donc à l'institution d'un Juge spécialisé et indépendant du Judiciaire chargé du contentieux de l'Administration et notamment de sa responsabilité.
C'est ainsi que dans un premier temps, le Tribunal des Conflits pose dans son célèbre arrêt BLANCO du 8 Février 1873 le principe de la responsabilité des services publics de l'Etat et des autres collectivités publiques.
Quelques mois après, le même Tribunal dans un arrêt Pelletier du 30 Juillet 1873 précise de quelle manière cette responsabilité administrative doit être distinguée de celle, personnelle, des agents appartenant à ces services publics.
Le Conseil d'Etat dégagera par la suite les degrés de la faute de service en distinguant la faute de service simple de celle de la faute de service lourde, la deuxième exigeant en principe la nécessité d'une faute qualifiée lorsqu'un service est particulièrement difficile à gérer ou encore lorsqu'une fonction s'avère particulièrement délicate.
Le Tribunal des Conflits, dans un arrêt Préfet de la Guyane du 27 Novembre 1952, a tenté assez difficilement de distinguer selon que le litige ressortit à l'organisation même du service public de la justice ou à l'exercice de la fonction juridictionnelle. Dans le premier cas le juge administratif serait compétent alors que dans le second cas ce serait le juge judiciaire.
De plus, la mise en place d'une responsabilité spéciale du service judiciaire sur les éléments humains qui la composent va être confirmée par deux modifications législatives.
En effet, la loi du 17 juillet 1970 institue un régime d'indemnisation fondé avant tout sur le principe suivant lequel, même en l'absence de faute imputable aux magistrats, l'Etat doit supporter les conséquences du risque créé par le fonctionnement défectueux du service public de la Justice.

2°)- La responsabilité personnelle des juges.
La responsabilité personnelle des magistrats peut se trouver mise en cause par la procédure dite de prise à partie.
Cette procédure est prévue par l'article 505 du Code de procédure civile.
De plus, cet article 505 a été abrogé par la loi n° 72-626 du 5 Juillet 1972, laquelle institue aux lieu et place une responsabilité de l'Etat en cas de dysfonctionnement du service judiciaire.
Cependant, l'optique actuelle le Législateur semble s'orienter vers une responsabilité personnelle.
En effet, l'avant-projet de loi organique relatif au statut des magistrats présenté il y a quelques temps par l'ancienne Garde des Sceaux, Élisabeth GUIGOU, développe tout un volet concernant la responsabilité des magistrats (voir l'article original).
Deux articles de cet avant-projet de loi sont révélateurs de cette nouvelle optique.
Cette orientation va dans le bon sens, car comme le rappelle le Professeur Jacques-Henri ROBERT "l'autorité n'est légitime que si ces détenteurs répondent de leurs actes comme tout un chacun".
Les magistrats ne sauraient être au dessus des lois : personne ne saurait soutenir le contraire.

La réforme du statut actuel de la magistrature et la responsabilisation qu'elle y implique aboutit à une vérité appliquée à tous au sein de la société : il ne peut y avoir de Pouvoir sans responsabilités ni de responsabilités sans Pouvoir.
Ainsi, le Conseil d'État, Juge d'Appel des décisions rendues par le Conseil Supérieur de la Magistrature, a considéré que constituaient des fautes disciplinaires :

le fait pour un procureur de la République de tenir des propos injurieux et portant atteinte à l'honneur et à la considération d'un collègue lors d'une conversation téléphonique avec un journaliste et de s'immiscer dans une affaire dont il est régulièrement dessaisi en laissant croire qu'il pouvait faire progresser par des contacts officieux une information (Conseil d'État 19 Janvier 1996, Weisbuch : Droit administratif 1996, n° 158)
les retards excessifs, répétés et sans justification d'un magistrat dans la rédaction de décisions de justice et le prononcé des jugements (Conseil d'État 17 Janvier 1996, Madame Dourthe, requête n° 156833).

Ensuite, à un second niveau, il nous paraît capital de bien faire le distinguo entre faute personnelle et réparation du préjudice subi. En clair, il faut éviter absolument que les décisions de non-lieu, de relaxe, d'acquittement ne soient moins nombreuses qu'actuellement parce que, par un effet induit, la Jurisprudence deviendrait moins exigeante dans l'application et le respect de la Norme.
Il nous paraît donc indispensable pour la victime que l'Etat soit le seul à réparer civilement la faute personnelle du juge fautif, à charge naturellement pour le payeur d'exercer une action récursoire contre le magistrat fautif.
Dans cette optique, il conviendrait à notre sens que la Commission nationale puisse procéder, dans chaque cas, à une analyse des causes ayant entraîné la mise en détention provisoire d'une personne innocente et établir un rapport public sur les causes ayant entraîné de telles erreurs de la part des magistrats.

II - Le régime juridique de l'indemnisation rénovée de la détention provisoire (Après la loi du 15 Juin 2000).

La loi n° 2000-516 du 15 Juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes a modifié complètement le système de l'indemnisation jusqu'alors applicable.
A noter avant tout chose l'institution d'un droit à l'information pour le demandeur. En effet, le deuxième alinéa de l'article 149 du Code procédure pénale, dans sa version actuelle, précise lorsque la décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement lui est notifiée, la personne est informée de son droit de demander une indemnisation ainsi que des dispositions de l'article 149-1 du Code de procédure pénale.

A)- Un nouveau système indemnitaire.

La loi n° 2000-516 du 15 Juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes a institué un double degré de juridiction dans le contentieux de l'indemnisation (pas encore applicable actuellement).

1°)- Les Premiers Présidents des Cours d'Appel : juges de droit de commun de l'indemnisation.
L'article 71 de la loi du 15 Juin 2000 institue un premier niveau d'indemnisation.
L'article 149-1 du Code de procédure pénale dispose que l'indemnité due en réparation d'une détention provisoire non justifiée est allouée par le premier président de la cour d'appel dans le ressort de laquelle a été prononcée la décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement. L'article 149-2 du Code de procédure pénale prévoit que le premier président de la cour d'appel est saisi par voie de requête dans le délai de six mois de la décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement devenue définitive.
L'article 149-3 du Code de procédure pénale précise que la décision prise par le premier président de la cour d'appel peut dans les dix jours de sa notification faire l'objet d'un recours devant la Commission nationale d'indemnisation des détentions provisoires de la Cour de Cassation.
Le Garde des Sceaux a précisé dans une circulaire du 31 Mai 2000 que ces dispositions ne seront applicables que "courant décembre", ce délai devant permettre à la Commission nationale d'indemnisation de poser sa Jurisprudence et fixer ainsi à l'attention des premiers présidents des cours d'appel les règles de forme et de fond à appliquer dans ce contentieux.

2°)- La Commission Nationale d'Indemnisation : une instance d'appel de l'indemnisation de la détention.
Au plus tard donc en Décembre prochain, la Commission nationale d'indemnisation placée auprès de la Cour de Cassation deviendra une instance d'appel compétente pour connaître des décisions prises par les premiers présidents des cours d'appel en matière d'indemnisation des détentions provisoires non justifiées.
Même si, la nature de la juridiction (démembrement de la Cour de cassation) qui statue offre des garanties de compétence, il était souhaitable de mettre en place un double degré de juridiction au niveau du contentieux de l'indemnisation des détentions provisoires injustifiées.
En effet, le principe du double degré de juridiction offre nécessairement une garantie de bonne justice.
Cela est si vrai que le protocole n° 7 additionnel à la convention européenne, entré en vigueur depuis le 1^er Novembre 1988, précise en son article 2 que "toute personne déclarée coupable d'une infraction pénale par un tribunal a le droit de faire examiner par une juridiction supérieure la déclaration de culpabilité ou la condamnation.../...".
Le gouvernement français a ratifié ce protocole en précisant toutefois que " l'examen par une juridiction supérieure peut se limiter à un contrôle de l'application de la loi, tel le recours en cassation".

B)- La nouvelle organisation de la Commission nationale d'indemnisation.

1°)- L'organisation de la Commission stricto sensu.
Créée par la loi de 1970, la Commission nationale d'indemnisation est, aux termes de l'article L. 141-1 du Code de l'organisation judiciaire " une commission juridictionnelle chargée de statuer sur les demandes d'indemnités présentées par certaines personnes ayant fait l'objet, dans les conditions de l'article 149 du Code de procédure pénale, d'une détention provisoire"
La Commission a le caractère d'une juridiction civile et à ce titre c'est donc en principe au requérant de démontrer le préjudice que lui a causé sa détention, étant précisé que la loi du 15 Juin 2000 a porté une modification notable sur la démonstration du préjudice subi.
Aux termes de l'article R. 40-4 du Code de procédure pénale, les fonctions du ministère public sont exercées par le Procureur Général près la Cour de cassation.
Les fonctions de secrétaire et de greffier de ladite Commission sont remplies par un secrétaire-greffier à la Cour de cassation.
L'Etat pris en sa qualité de débiteur prétendu est représenté par l'agent judiciaire du Trésor.
Si la commission accorde une provision ou une indemnité, le paiement de l'indemnité et le remboursement des frais de copie de pièces exposées par le demandeur sont faits à ce dernier par le comptable direct du Trésor de Paris chargé du paiement des frais de justice, sur un état exécutoire établi par le président de la commission.
L'article R. 40-1 du Code de procédure pénale attribue un rôle particulier au président de la commission dans l'instruction des demandes d'indemnisation. En effet, il prévoit que lorsqu'il apparaît manifestement, au vu des renseignements recueillis sur les énonciations de la requête, que le demandeur n'a pas fait l'objet d'une détention provisoire au cours d'une procédure terminée à son égard par une décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement devenue définitive, le président peut décider qu'il n'y a pas lieu à plus ample instruction et fixer sans délai la date de l'audience.

2°)- Un nouveau mode plus transparent dans l'organisation de la Commission (lire l'article original).

La Commission nationale d'indemnisation statue en audience publique.

La Commission nationale d'indemnisation statue par une décision motivée.

III - La procédure indemnitaire devant la commission nationale d'indemnisation.

La procédure d'indemnisation répond d'une part à des conditions formelles (1°) et d'autre part à des conditions de fond (2°), étant précisé que celles-ci ont été modifiées substantiellement par la loi n° 2000-516 du 15 Juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes.

A)- Les conditions formelles.

1°)- La requête indemnitaire.
Aux termes de l'article R.26 actuellement applicable du Code de procédure pénale, la Commission est saisie par une requête signée du demandeur et remise ou adressée au secrétaire de la commission qui délivre récépissé. La Commission, appliquant rigoureusement les conditions de recevabilité, a ainsi écarté :

une requête qui ne comporte que la seule signature de l'avocat du demandeur (Décision de la Commission nationale d'indemnisation n° 97 IDP 125 du 12 Février 1999)
une requête non chiffrée (Décision de la Commission nationale d'indemnisation n° 94 IDP 107 du 12 Mars 1999).

2°)- Le délai de saisine.
L'article 149-2, alinéa 1er, dans sa version actuelle, dispose que la Commission doit être saisie par voie de requête dans le délai de six mois de la décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement devenue définitive. Ce délai de six mois est une cause fréquente de rejet de la requête. Le caractère définitif qui s'attache à la décision intervenue dépend de la juridiction qui l'a rendue.
Ainsi, en cas de décision de relaxe prononcée par une Cour d'appel, ladite décision ne devient définitive qu'à l'expiration du délai de pourvoi en cassation.

Par contre, la décision de relaxe rendue par un tribunal correctionnel ne devient définitive, pour la Commission nationale d'indemnisation, qu'au terme du délai imparti par l'article 505 du Code de procédure pénale au procureur général pour interjeter appel, soit deux mois à compter du jour du prononcé du jugement intervenu (Décision de la Commission nationale d'indemnisation n° 97 IDP 106 du 4 Juin 1999).
Aux termes de l'article R. 40-2 du Code de procédure pénale, l'admission au bénéfice de l'aide judiciaire devant la commission peut être accordée dans les mêmes formes et conditions et avec les mêmes effets qu'en matière civile, soit par le bureau établi près la Cour de cassation, soit par le bureau établi près la juridiction qui a rendu la décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement, selon que le demandeur aura demandé à être représenté ou assisté par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ou par un avocat régulièrement inscrit à un barreau.

B)- Les conditions de fond.

Le système d'indemnisation mise en place par la loi de 1970 pose une double condition au fond, dont l'une a été totalement modifiée par la loi n° 2000-516 du 15 Juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes.

1°)- Sur la nature de la décision ouvrant droit à réparation.
En premier lieu, pour être recevable il faut qu'il y ait eu une mesure de mise en détention provisoire du demandeur.
D'emblée, cette exigence exclut toute autre forme de privation de liberté, telle la garde à vue, la rétention douanière ou encore l'exécution de peine.
En deuxième lieu, conformément à l'article 149-2 du Code de procédure pénale, il faut que la procédure au cours de laquelle la détention a été prononcée se soit terminée par une décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement.
Cette énumération limitative exclut du processus indemnitaire les procédures ayant donné lieu à des non-lieu, relaxes ou acquittements partiels.

2°)- La condition tenant au préjudice subi du fait de la détention provisoire.

De l'évolution de la notion de préjudice.

En effet, l'article 9 de la loi du 30 Décembre 1996 a modifié l'article 149 du Code de procédure pénale (applicable depuis le 31 Mars 1997), lequel ne soumettait plus l'indemnisation à la preuve d'un préjudice "manifestement anormal et d'une particulière gravité".
En conséquence, les conditions d'octroi d'une indemnité par la commission ont été assouplies puisque désormais ladite indemnité pouvait être accordée au requérant " lorsque cette détention lui a causé un préjudice", sans plus.
En fait, la Commission en pratique examine "si la détention était justifiée au regard des considérations de droit et de fait rendant insuffisant le recours au contrôle judiciaire et des exigences relatives à la durée de la détention provisoire ou au délai raisonnable."
Aux termes du nouvel article 149 du Nouveau Code de Procédure Pénale, "une indemnité est accordée, à sa demande, à la personne ayant fait l'objet d'une détention provisoire au cours d'une procédure terminée à son égard par une décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement devenue définitive, afin de réparer le préjudice moral et matériel qu'elle a subi à cette occasion. …/…»
L'utilisation en l'espèce du présent de l'indicatif à caractère impératif (une indemnité est accordée) dans le texte démontre manifestement la volonté du législateur d'instituer une indemnisation systématique du préjudice (interprétation confirmée par le Garde des Sceaux dans sa circulaire du 31 Mai 2000).

De la nature du préjudice indemnisé.

Le nouvel article 149 tel que modifié par la loi du 15 Juin 2000 précise que l'indemnité est accordée afin de réparer le préjudice moral et matériel que la personne a subi à l'occasion de sa détention.
L'indemnisation devrait donc être améliorée.
En tout état de cause, la réforme législative intervenue avec la loi du 15 Juin 2000 impose dorénavant à la Commission d'indemniser tant le préjudice moral que matériel de toute victime d'une détention provisoire non justifiée.
Par ailleurs, le demandeur peut solliciter une expertise pour évaluer son préjudice, le premier alinéa in fine de l'article 149 du Code de procédure pénale prévoyant expressément cette possibilité.

3°)- L'exclusion et la pratique indemnitaire.

Les trois cas d'exclusion du système indemnitaire :
Le nouvel article 149 du Code de Procédure Pénale, tel que modifié par la loi n° 2000-516 du15 Juin 2000, exclut, dans son premier alinéa, toute indemnisation lorsque la décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement devenue définitive "a pour seul fondement" :
- l'irresponsabilité pénale de l'auteur de l'infraction au sens de l'article 122-1 du Code pénal (atteinte au moment des faits d'un trouble psychique ou neuropsychique ayant aboli son discernement ou le contrôle de ses actes).
- l'amnistie postérieure à la mise en détention provisoire.
- attitude fautive du demandeur, c'est-à-dire selon le nouvel article 149 "lorsque la personne ayant fait l'objet d'une détention provisoire pour s'être librement et volontairement accusée ou laissée accuser à tort en vue de faire échapper l'auteur des faits poursuites".
Il convient de rappeler que la Commission a toujours exclu l'indemnisation dans le cas où le demandeur avait contribué à son propre préjudice.

- La pratique indemnitaire de la Commission :
Les statistiques relatives aux indemnités allouées par la Commission nationale d'indemnisation montrent une évolution constantes du taux d'indemnisation qui est passé 24 % en 1996 à 66 % en 1999.
De même, la somme totale des indemnités allouées en 1999 a été de 6.491.000,00 Francs contre 1.430.000,00 Francs en 1996 , soit une augmentation de plus de 353 %.
La moyenne d'indemnisation par dossier est passée ainsi de 42.857,00 Francs en 1996 à 60.664,00 Francs en 1999 (après une hausse de 62.985,00 Francs en 1997).
Cette amélioration de l'indemnisation devrait s'accentuer après la loi du 15 Juin 2000.

La loi n° 2000-516 du 15 Juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes a mis en place un nouveau mécanisme d'indemnisation de la détention provisoire injustifiée.
Elle a, dans la même foulée, créé un nouvel article 800-2 dans le Code de procédure pénale, lequel prévoit que toute juridiction prononçant un non-lieu, une relaxe ou un acquittement peut accorder, à sa demande, à la personne poursuivie une indemnité qu'elle détermine au titre des frais non payés par l'État et exposés par celle-ci.
L'entrée en vigueur de l'article 800-2 est soumise à la publication d'un décret d'application.
Ce texte est important car il permettra à une personne injustement poursuivie par le ministère public d'être indemnisé des frais engagés par elle pour se défendre.
La loi n° 2000-516 du 15 Juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes améliore incontestablement le système d'indemnisation de la détention provisoire injustifiée mis en place originellement par la loi n° 70-643 du 17 Juillet 1970.
Des améliorations devront nécessairement être encore apportées à ce niveau ainsi que dans d'autres secteurs.

Patrick LINGIBÉ
Avocat au Barreau de la Guyane
Chargé de cours à l'Institut d'Etudes Supérieures de la Guyane Université des Antilles et de la Guyane
Le 03 Novembre 2000.

D'autres informations dans l'article de Net-Iris, Vos droits pendant la garde à vue.

Haut de page