La loi de 2008 réglementant l'utilisation de l'usage des OGM

Dossier d'actualité publié le jeudi 23 avril 2009.
Rédigé par Net-iris et classé dans le thème Public.

Proposition
de texte

Examen au
Parlement

Publication
au JO

Textes
d'application

Mise
en pratique

Très attendue - notamment par les participants au Grenelle de l'environnement - et à la fois crainte - par les associations de protection de la nature, la loi visant à encadrer en France, l'utilisation des organismes génétiquement modifiés (OGM), vient d'être publiée au journal officiel. Elle règlemente l'utilisation des organismes (animal, végétal, bactérie) dont on a modifié le matériel génétique (ensemble de gènes) par une technique dite de "génie génétique" pour lui conférer une caractéristique nouvelle (ex : résistantes aux maladies). Le but des OGM est de rendre la plante (le plus souvent le maïs, des arbres) résistante à certaines maladies, insectes ou facteur climatique rude.
La loi (n°2008-595) du 25 juin 2008, conforme à la Charte de l'environnement, validée pour l'essentiel par le Conseil constitutionnel, comporte au final 21 articles répartis sur six chapitres : le Haut conseil des biotechnologies, la responsabilité et la coexistence entre cultures, la transparence, les dispositions d'adaptation du Code de l'environnement et du Code de la santé publique, le soutien à la recherche et les dispositions diverses.
Son but est de "garantir un très haut niveau de protection de la santé publique et de l'environnement, en s'appuyant sur des capacités d'expertise et de recherche renforcées". Elle "défend toutes les filières de production agricoles, en particulier celles qui n'utilisent pas d'OGM" et garantit "une transparence totale sur l'évaluation et l'utilisation des OGM", a assuré le ministre de l'Ecologie, Jean-Louis Borloo lorsqu'il a soutenu le texte devant le Parlement.

A l'origine du projet de loi

A l'occasion du Grenelle de l'environnement qui a eu lieu durant l'automne 2007, les différentes parties présentes se sont penchées sur la question des organismes génétiquement modifiés (OGM) et plus particulièrement sur la recherche en laboratoire, la culture en plein champ et la commercialisation des semences OGM. Alors qu'il a été décidé de geler les expérimentations en plein champ d'OGM, en attendant que la France se dote d'une législation stricte dans le domaine, ce qui a été fait par arrêté, le Conseil des ministres a approuvé fin décembre 2007 un projet de loi présenté par le ministre de l'Ecologie Jean-Louis Borloo, dans le but de mettre en oeuvre les recommandations du Grenelle.
Soumis à des pressions de part et d'autre - écologistes, agriculteurs, associations de consommateurs, industries agroalimentaire, recherche scientifique mais aussi de Bruxelles - le texte doit en principe être adopté avant la fin du premier semestre 2008.
Notons que le premier projet de loi qui tentait de réglementer la culture OGM a été enterré en 2006 en raison de trop fortes contestations.

Le Conseil constitutionnel valide le texte

Le Conseil constitutionnel a rejeté la plupart des griefs formés à l'encontre du projet de loi estimé que le contenu de la loi était conforme à la Charte de l'environnement et respectait les directives communautaires sur ce sujet.
Dans sa décision du 19 juin 2008 (DC n°2008-564), les Sages ont néanmoins censuré deux alinéas de l'article 11 (les alinéas 9 et 13) qui renvoyaient à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les informations qui ne peuvent pas être tenues confidentielles par les exploitants. Sous le visa de l'article 7 de la Charte de l'environnement, le Conseil estime qu'il n'appartient qu'au législateur de préciser "les conditions et les limites" dans lesquelles doit s'exercer le droit de toute personne à accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques. Il a jugé qu'en opérant ce renvoi au décret, le législateur, à qui il incombe de fixer les règles relatives aux secrets protégés, a méconnu l'étendue de sa compétence. Il a toutefois décidé que la censure de ces deux alinéas ne prendrait effet qu'au 1er janvier 2009, afin de laisser au Parlement le temps d'adopter les dispositions relatives aux informations qui ne peuvent rester confidentielles, de sorte qu'au final la France ne pâtira pas de cette annulation dans la procédure dont elle fait l'objet devant la Cour de justice des communautés européennes pour transposition incomplète des directives communautaires.
Sur les autres griefs invoqués, dont celui relatif à la procédure législative suivi après le rejet du texte en deuxième lecture par l'Assembmée nationale, le Conseil a relevé que la loi OGM avait été adoptée en termes identiques par les deux assemblées après le vote d'une question préalable par l'Assemblée nationale et la réunion d'une commission mixte paritaire provoquée par le Premier ministre. Les requérants soutenaient que l'adoption de la question préalable interrompait l'examen du texte et qu'il avait été porté atteinte à leur droit d'amendement en CMP.
Faux rétorquent les Sages, "il ressort de l'article 45 de la Constitution que le rejet d'un texte par l'une ou l'autre des deux assemblées n'interrompt pas les procédures prévues pour parvenir à l'adoption d'un texte définitif". D'autre part, "les conditions de réunion d'une commission mixte paritaire étaient réunies et la CMP s'est effectivement prononcée sur tous les articles de la loi". La procédure a donc été correctement suivie.
Sur la question de la conformité de la loi avec la Charte de l'environnement, après avoir rappelé que "toutes les dispositions de la Charte de l'environnement avaient valeur constitutionnelle", le Conseil a constaté qu'en l'espèce, celles-ci étaient respectées par la loi : "d'une part, la loi, qui organise un régime d'autorisation préalable des OGM et qui soumet leur culture à des procédures d'évaluation, de surveillance et de contrôle ne méconnaît pas le principe de précaution lorsqu'elle organise la coexistence des cultures OGM et non OGM ; d'autre part, le législateur a pris des mesures propres à garantir le respect, par les autorités publiques, du principe de précaution à l'égard des OGM. Ainsi, pour l'application de la loi, il reviendra à ces autorités de prendre en compte ce principe, espèce par espèce, pour chaque autorisation de culture ; et enfin le respect du principe d'information du public est garanti par plusieurs mesures législatives de publicité (publicité des avis du Haut conseil des biotechnologies sur chaque autorisation, publicité du registre des parcelles où sont cultivés les OGM…)".
Notons que la décision du Conseil ne remet pas en cause l'application concrète de la loi et que les textes d'application devraient être publiés avant la fin de l'année.

Que prévoit la loi ?

Une production qui doit garantir...

- l'indépendance alimentaire de la France : l'article premier impose que d'ici la fin de l'année, un rapport relatif aux possibilités de développement d'un plan de relance de la production de protéines végétales alternatif aux cultures d'OGM soit déposé afin de garantir l'indépendance alimentaire de la France.
- le respect des hommes et de la nature : les organismes génétiquement modifiés ne peuvent être cultivés, commercialisés ou utilisés que dans le respect de l'environnement et de la santé publique, des structures agricoles, des écosystèmes locaux et des filières de production et commerciales qualifiées "sans organismes génétiquement modifiés", et en toute transparence. La définition du "sans organismes génétiquement modifiés" se comprend nécessairement par référence à la définition communautaire. Dans l'attente d'une définition au niveau européen, le seuil correspondant est fixé par voie réglementaire, sur avis du Haut conseil des biotechnologies, espèce par espèce.
- la fiabilité : les décisions d'autorisation concernant les organismes génétiquement modifiés ne pourront intervenir qu'après une évaluation préalable indépendante et transparente des risques pour l'environnement et la santé publique. Cette évaluation sera assurée par une expertise collective menée selon des principes de compétence, pluralité, transparence et impartialité. Les études et les tests sur lesquels se fonde cette évaluation sont réalisés dans des laboratoires agréés par les pouvoirs publics. Les conclusions de toutes les études et tests réalisés seront rendues publiques.
- la liberté de consommer et de produire avec ou sans OGM, sans que cela nuise à l'intégrité de l'environnement et à la spécificité des cultures traditionnelles et de qualité. Cette liberté est garantie dans le respect des principes de précaution, de prévention, d'information, de participation et de responsabilité inscrits dans la Charte de l'environnement de 2004 et dans le respect des dispositions communautaires.

Notons que de nombreuses associations écologiques jugent impossible d'assurer la protection des parcelles non OGM, et surtout BIO, compte tenu du phénomène de dissémination par le vent et les insectes pollinisateurs. Plusieurs scientifiques ayant réalisé des études d'impact des OGM sur les animaux estiment que ces organismes sont potentiellement dangereux pour la santé humaine.

Le Haut conseil des biotechnologies

L'article 3 de la loi porte création du "Haut conseil des biotechnologies" dont les missions consisteront à éclairer le Gouvernement sur toutes questions intéressant les OGM ou toute autre biotechnologie. Il sera également chargé de formuler des avis en matière d'évaluation des risques pour l'environnement et la santé publique que peuvent présenter l'utilisation confinée ou la dissémination volontaire des OGM, ainsi qu'en matière de surveillance biologique du territoire.

Le décret relatif au Haut Conseil des biotechnologies sera promulgué avant la fin du mois de juin 2009. Le Haut Conseil est présidé par Mme Bréchignac, présidente du CNRS.

En son sein, seul le Comité scientifique rendra des avis, tandis que le Comité économique, éthique et social formulera seulement des recommandations. Les personnalités désignées soient notamment choisies "en raison de leur compétence scientifique et technique reconnue par leurs pairs, dans les domaines se rapportant notamment au génie génétique, à la protection de la santé publique, aux sciences agronomiques, aux sciences appliquées à l'environnement, au droit, à l'économie et à la sociologie.

Principe de responsabilité et de coexistence entre les cultures

Les articles 6 et 8 instaurent le principe de la responsabilité de plein droit des exploitants agricoles et des distributeurs de semences qui devront obligatoirement souscrire une assurance pour réparer le préjudice éventuellement causé par une dissémination d'OGM, même involontaire. Le texte prévoit que "la mise en culture, la récolte, le stockage et le transport des végétaux autorisés" seront soumis au respect de conditions techniques, notamment relatives aux distances entre cultures ou à leur isolement, visant à éviter la présence accidentelle d'organismes génétiquement modifiés dans d'autres productions. Ces conditions techniques seront fixées par arrêté, après avis du comité scientifique du Haut conseil et du Ministre chargé de l'environnement. Leur révision régulière se fera "sur la base de travaux scientifiques et des données de la surveillance biologique du territoire", et seront "fixées par nature de culture".
En outre, "tout exploitant agricole mettant en culture un organisme génétiquement modifié dont la mise sur le marché est autorisée sera responsable, de plein droit, du préjudice économique résultant de la présence accidentelle de cet OGM dans la production (agricole ou d'une ruche) d'un autre exploitant agricole".
La réparation du préjudice peut donner lieu à un échange de produits ou, le cas échéant, au versement d'une indemnisation financière.
L'article 7 instaure au Code rural, le délit de destruction de parcelles. Ainsi, le fait de détruire ou de dégrader une parcelle de culture autorisée sera passible de 2 ans d'emprisonnement et de 75.000 euros d'amende. La peine est aggravée (3 ans d'emprisonnement et 150.000 euros d'amende) lorsque l'infraction porte sur une parcelle faisant l'objet de recherche.

La transparence

L'article 9 porte création d'un Comité de surveillance biologique du territoire, qui sera consulté sur les protocoles et méthodologies d'observation nécessaires à la mise en oeuvre de la surveillance biologique du territoire et sur les résultats de cette surveillance.
Il formule des recommandations sur les orientations à donner à la surveillance biologique du territoire et alerte l'autorité administrative lorsqu'il considère que certains effets non intentionnels nécessitent des mesures de gestion particulières.
La loi met également en place une surveillance biologique du territoire, qui consistera à s'assurer de l'état sanitaire et phytosanitaire des végétaux et de suivre l'apparition éventuelle d'effets non intentionnels des pratiques agricoles sur l'environnement. Elle relève de la compétence des agents chargés de la protection des végétaux ou s'effectue sous leur contrôle. Les résultats de cette surveillance font l'objet d'un rapport annuel du Gouvernement à l'Assemblée nationale et au Sénat.
Répondant au soucis de transparence, le texte prévoit que le responsable de la dissémination volontaire d'OGM, le distributeur et l'utilisateur de ces organismes devront participer au dispositif de surveillance biologique du territoire, notamment en communiquant aux agents chargés de la protection des végétaux toutes les informations nécessaires à cette surveillance.
L'article 10 impose quant à lui que préalablement aux semis, les exploitants des parcelles entourant les cultures d'OGM soient informés des lieux où sont pratiquées ces cultures. En outre, le détenteur de l'autorisation, ou l'exploitant mettant en culture des OGM ayant fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché, devra déclarer auprès de l'autorité administrative les lieux où sont pratiquées ces cultures.
L'autorité administrative devra également tenir un Registre national indiquant la nature et la localisation des parcelles culturales d'organismes génétiquement modifiés. Ce sont les préfectures qui assureront la publicité de ce registre par tous moyens appropriés, notamment sa mise en ligne sur l'internet.
L'article 11 précise quant à lui la procédure qui entoure l'agrément pour l'utilisation confinée d'OGM.

Adaptation du Code de l'environnement et du Code de la santé publique

Les articles 12 et 13 de la loi encadrent l'utilisation confinée d'OGM de manière conforme au droit communautaire. L'article 13 dispose que "conformément aux dispositions communautaires, les utilisations confinées d'OGM font l'objet d'un classement, en classes de confinement, en fonction du groupe de l'organisme génétiquement modifié et des caractéristiques de l'opération. En cas d'hésitation quant à la classe la mieux adaptée à l'utilisation confinée prévue, les mesures de protection les plus strictes sont appliquées, à moins que des preuves suffisantes soient apportées, en accord avec l'autorité administrative, pour justifier l'application de mesures moins strictes. Les critères de ce classement sont fixés par décret après avis du Haut Conseil des biotechnologies".
Le nouvel article L532-2 du code de l'environnement prévoit dorénavant que "toute utilisation, notamment à des fins de recherche, de développement, d'enseignement ou de production industrielle, d'OGM qui peut présenter des dangers ou des inconvénients pour l'environnement ou pour la santé publique est réalisée de manière confinée", c'est-à-dire au moyen d'un confinement, qui met en oeuvre des barrières physiques, chimiques ou biologiques pour limiter le contact des organismes avec les personnes et l'environnement et assurer à ces derniers un niveau élevé de sécurité.
En principe, toute utilisation confinée notamment à des fins de recherche, de développement, d'enseignement ou de production industrielle d'OGM dans une installation publique ou privée est soumise à agrément après avis du Haut Conseil des biotechnologies. Toutefois, la loi prévoit des exceptions, comme par exemple lorsque l'innocuité des OGM utilisés, pour l'environnement et la santé publique a été établi, ou encore le transport d'OGM.
L'article 14 contient "une clause de sauvegarde" permettant à l'Etat, après la délivrance d'une autorisation, de limiter ou interdire, à titre provisoire, l'utilisation ou la vente de cet OGM, voire même en cas de risque grave, de prendre des mesures d'urgence consistant notamment à suspendre la mise sur le marché ou à y mettre fin et en informer le public.
Cette clause peut jouer lorsque le Gouvernement aura des raisons précises de considérer qu'un OGM autorisé présente un risque pour l'environnement ou la santé publique en raison d'informations nouvelles ou complémentaires devenues disponibles après la délivrance de l'autorisation, et qui affectent l'évaluation des risques pour l'environnement, ou en raison de la réévaluation des informations existantes sur la base de connaissances scientifiques nouvelles ou complémentaires.

Le soutien à la recherche

L'article 17 dispose que la recherche publique développe les recherches consacrées à la génomique végétale, à la toxicologie, à l'épidémiologie et à l'entomologie, soutient le développement des techniques permettant de détecter les OGM et leur traçabilité dans les produits, d'étudier leur toxicité à long terme et d'intensifier les recherches sur la précision de l'insertion du transgène et l'interaction entre l'insertion du gène et l'expression du génome. Elle encourage les coopérations scientifiques avec les pays du Sud, soutient des réseaux épidémiologiques performants et participe au développement d'un réseau européen d'allergologie.
La disposition visant à créer une incitation financière au soutien de la recherche en génomique végétale n'a pas été retenue dans la version finale du texte discuté au Parlement, et ne figure pas dans la loi.

Dispositions divers

Le dernier alinéa de l'article L533-3 du code de l'environnement, selon lequel il "ne peut être autorisée la dissémination volontaire à toute autre fin que la mise sur le marché d'OGM qui contiennent des gènes codant des facteurs de résistance aux antibiotiques utilisés pour des traitements médicaux ou vétérinaires, pour lesquels l'évaluation des risques conclut qu'ils sont susceptibles d'avoir des effets préjudiciables sur l'environnement ou la santé", entre en vigueur au 1er janvier 2009.
Les autorisations de dissémination volontaire à toute autre fin que la mise sur le marché délivrées avant le 1er janvier 2009 pour des organismes présentant les caractéristiques énoncées ci-dessus, prennent fin à cette date.
Quant aux critères de classement des OGM, en vigueur à ce jour, ils s'appliquent jusqu'à leur modification par décret pris en application de l'article L532-1 du Code de l'environnement.
L'article 21 de la loi, l'un des plus critiqués par les opposants aux OGM, dispose que les lots de semences contenant des semences génétiquement modifiées sont clairement étiquetés, à moins qu'il s'agisse de traces accidentelles ou techniquement inévitables d'OGM. Dans ces cas, le seuil de tolérance admis, sera "fixé par décret, espèce végétale par espèce végétale". Dans l'attente de ce décret, le seuil retenu est celui prévu par les directives communautaires, à savoir 0,9% d'OGM ou de dérivés.
Enfin, la loi OGM ne s'applique qu'aux semences dont la destination finale est le territoire français.