De la réforme des institutions

C'est le mercredi 23 avril dernier, lors du Conseil des Ministres, que le gouvernement Fillon a adopté le projet de loi relatif à la révision de la Constitution. Dans son communiqué de presse du même jour, le gouvernement a estimé que depuis 1958 "ce texte propose pour la première fois une réforme d'ensemble de nos institutions". Trois axes sont définis : augmentation du rôle du Parlement, rénovation du mode d'exercice du pouvoir exécutif, garantie de droits nouveaux aux citoyens. Le but est d'assurer "l'avènement d'une démocratie plus équilibrée sans remettre en cause les traits essentiels de la Vème".

Par rapport au texte de la commission Balladur mais aussi aux ambitions de N.Sarkozy, il faut convenir que ce projet est assez largement revu à la baisse. Toutefois il n'en fixe pas moins des changements conséquents notamment dans l'équilibre des rapports entre l'exécutif et le législatif. A ce sujet on sait que le Conseil d'Etat a émis quelques réserves (le Monde 24 avril 08 p.9).

Ce ne sont pas moins de 34 articles qui sont contenus dans ce projet de loi et qui visent donc trois domaines principaux définis par l'exposé des motifs du projet de loi : rénovation des modalités d'exercice du pouvoir exécutif, renforcement des pouvoirs du Parlement, nouveaux droits citoyens.

I) Rénovation des modalités d'exercice du pouvoir exécutif

La proposition la plus importante ici nous paraît être la limitation à deux mandats de l'exercice présidentiel. De de Gaulle à Chirac les présidents ont accompli 9,8 ans. Cette limitation mettrait ainsi le texte à l'aune de la pratique. On retiendra aussi comme l'avait annoncé N. Sarkozy, la soumission de certaines nominations présidentielles à l'avis d'une commission parlementaire. N'oublions pas qu'au titre de l'art.13 de la Constitution, aménageant le pouvoir réglementaire du chef de l'Etat, les nominations sont déjà soumises au contreseing du premier ministre et des ministres responsables. Mais il est vrai que ledit contreseing est devenu un "dû" même en période de cohabitation. Cet encadrement permettrait de limiter certaines nominations de complaisance.

Le projet prévoit aussi de limiter le pouvoir de nomination du président aux fonctions ministérielles fixé à l'art.8. En effet une loi organique poserait un nombre maximum à cet égard. Cela permettra de limiter les effectifs ministériels trop souvent pléthoriques. En matière de grâce le pouvoir présidentiel, déjà contresigné, serait soumis à l'avis d'une commission. Une autre proposition prévoit de faire mettre en oeuvre les décisions du président en matière de défense au titre de l'art.15, par le gouvernement. Rappelons ici que les pouvoirs présidentiels en la matière sont aussi contresignés.

Enfin dernière réforme proposée, dans le cadre de l'art18, le droit d'accès du président au Parlement pour y prononcer un discours. C'est ici la remise en cause salutaire du "cérémonial chinois" adopté dès la III ème République. Tous les chefs d'états ou monarques étrangers ont accès à notre Parlement et le président français est accueilli dans tous les hémicycles du monde. C'est fort légitimement que cette nouveauté s'impose. Il faudra seulement veiller à ce que le débat (sans vote) suivant le discours soit emprunt de dignité.

Mais c'est quand même au Parlement auquel revient la part léonine du projet de révision.

II) Revalorisation du rôle du Parlement

Depuis fort longtemps les analyses ont fait flores qui ont décrié la relégation du Parlement. Dès 1967 c'est un André Chandernagor polémiste qui s'interrogeait sur "Un Parlement pour quoi faire ?". En 1991 c'est Jean-Michel Belorgey, alors député de l'Allier, qui plaidait magistralement pour "Un Parlement à refaire". Il faut convenir que le projet de révision proposé par le gouvernement Fillon est, depuis 1958, celui qui va le plus loin en la matière. C'est une véritable renaissance parlementaire qui est proposée avec pas moins d'une quinzaine d'articles proposés. Parmi eux notons les plus conséquents.

D'abord le Sénat sera censé assurer la représentation des collectivités territoriales de la République "en tenant compte de leur population". N'est-ce pas là une préfiguration d'un changement nécessaire (et malheureusement non prévu dans le projet) du mode de scrutin ? Ensuite le texte prévoit la garantie, après tout légitime, pour les parlementaires de retrouver leur siège en cours de mandat après un passage ministériel. Bien sûr cela posera problème pour les suppléants.

Autre mesure intéressante, la mise en place d'une "commission indépendante" pour le découpage des circonscriptions électorales parlementaires. Cela évitera, souhaitons-le, les précédents douteux de type Defferre ou Pasqua !

En matière militaire il serait désormais nécessaire que le gouvernement informe le Parlement des interventions armées à l'étranger. Rappelons que la décision de celles-ci relève du bon vouloir du chef de l'Etat (avec tout de même le contreseing ministériel du décret d'engagement). L'envoi de près de 800 hommes en Afghanistan récemment en atteste. Le projet prévoit même qu'au-delà de 6 mois, la prolongation de l'action de ces forces doit être autorisée par le Parlement. Combien de troupes françaises sont actuellement mobilisées depuis des années sur divers territoires étrangers (notamment africains) sans que la représentation nationale n'ait eu son mot à dire ?

C'est en matière de parlementarisme rationalisé, si cher à Michel Debré, que le projet est le plus innovant et positif. Le Parlement obtiendrait le droit de voter des résolutions (art.34-1). De même en matière d'initiative des lois, les présidents du Parlement acquièrent le droit de présenter au CE une proposition issue de leur assemblée en vue d'examen en commission.

L'art.44 s'enrichirait du droit d'amendement en séance ou en commission. Autre innovation, les présidents du Parlement pourraient conjointement s'opposer à l'urgence demandée par le gouvernement et prévue à l'art.45.
En matière d'examen des lois, on innove également de façon salutaire. Ce ne serait plus le projet de loi présenté par le gouvernement mais la version du texte amendée par les commissions parlementaires qui seraient discutée en séance publique.

Le projet prévoit aussi de revoir le fameux art.49-3. Il ne serait applicable que pour le projet de loi de finances ou de financement de la Sécurité Sociale. De même le gouvernement n'aurait ce droit, sur tout autre texte, qu'une fois par session. On peut parler ici d'effet pervers car c'est la porte ouverte à au moins une utilisation par session ! Il eut mieux valu supprimer purement et simplement cet article ou alors le limiter à la loi de finances (celle sur le financement de la Sécurité Sociale n'ayant jamais posé de problème).

Enfin c'est en matière d'ordre du jour que le projet est le plus innovant. On sait que, nonobstant le caractère parlementaire de la Vème République, le Parlement n'a jamais été maître de son ordre du jour. Et la réformette de 1995 n'a quasiment rien changé sur ce point.

Désormais une séance par mois serait réservée à un ordre du jour arrêté par la conférence des Présidents à l'initiative des groupes parlementaires défavorables au gouvernement.

Ainsi on note que le Parlement est au coeur du projet de révision.

III) De nouveaux droits citoyens

Au premier chef il faut saluer le projet de saisine du Conseil Constitutionnel par les citoyens. Rappelons que c'est F.Mitterrand le premier qui voulut faire cette réforme en 1990 puis en 1993 mais sans succès.

A défaut d'une saisine directe qui risquerait d'encombrer substantiellement le Conseil, le gouvernement a opté pour l'exception d'inconstitutionnalité devant un tribunal. Le texte indique que "le CC peut être saisi de cette question sur renvoi du CE ou de la C. de Cassation". En clair, au cours d'un procès judiciaire ou administratif, un citoyen estimant un de ses droits ou une de ses libertés remis en cause, pourra déposer une requête. Si le tribunal l'estime recevable il la fera remonter soit à la C.Cass., soit au CE. Précisons que le projet persiste à maintenir (sur décision du président Sarkozy) nonobstant l'avis négatif du CE, que ce recours citoyen ne peut concerner les lois antérieures à 1958.

Ce serait ici une avancée d'autant plus fondamentale pour notre état de Droit qu'elle nous mettrait à l'égal de la plupart des démocraties occidentales.

En revanche on est en droit de s'interroger sur l'opportunité d'instaurer un "Défenseur des droits citoyens" face au service public, ainsi que le prévoit le projet. Quid du Médiateur qui donne entière satisfaction et à qui on devrait plutôt donner plus de moyens et de pouvoirs ? Et cette initiative nous semble aussi faire doublon avec la saisine citoyenne du CC que l'on veut instaurer. Le projet prévoit aussi la possibilité d'une saisine citoyenne du CES par pétition Outre le côté alambiqué de la procédure, qu'il nous soit permis ici de remettre à nouveau en cause l'utilité réelle de ce Conseil dont la grande majorité des français ignorent l'existence même… Et de plaider pour une réactivation du projet du Général de Gaulle qui en 1969 voulait fusionner Sénat et CES !

Enfin il eut été opportun de prévoir, dans la révision projetée du CSM, de permettre la saisine de celui-ci par des citoyens victimes d' "erreurs judiciaires". C'était prévu par le rapport Balladur. Lorsque l'on voit que les principaux magistrats (MM Burgaud et Lesigne) mis en cause dans "l'affaire d'Outreau" risquent de s'en tirer a minima, on ne peut que souhaiter ce type de réforme.

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A l'heure de conclure il est important de noter que la discussion de ce projet est prévu le 20 mai prochain. JF Copé, président du groupe UMP, a plaidé pour une coopération avec le PS (Le Parisien, 28 avril). Mais déjà des contestations voient le jour à gauche bien sûr, mais aussi dans les rangs de la majorité. Ainsi JM Ayrault, président du groupe socialiste à l'Assemblée Nationale, pose des conditions (Le Parisien, 30 avril 08). Parmi elles on retiendra le refus d'augmenter les pouvoirs du président notamment par sa venue au Parlement et le désir d'aller plus loin dans les droits de ce dernier. Mais aussi il y a aussi des oublis soulignés par M.Ayrault, et dont l'un desquels les socialistes font un préalable majeur, c'est une dose de proportionnelle aux législatives. On souscrit pleinement à cette suggestion.

Du côté des députés UMP les gaullistes, à l'image de Bernard Debré député de Paris, craignent que l'équilibre de la Vème soit atteint. En tout état de cause cette révision donne déjà lieu à des tractations pour le moins médiocres et révélatrices d'un pouvoir exécutif qui en à peine un an, chef de l'Etat en tête, va de plus en plus à vau-l'eau…

En tout état de cause rappelons que le gouvernement devra jouer fin car la majorité des 3/5ème est inatteignable par la seule majorité. Au surplus au sein même de celle-ci il y a des tangages (OGM) qui augurent assez mal de l'adoption du projet. Il faudra qu'au moins une trentaine de socialistes au mieux s'abstiennent.

En dernier lieu rappelons que le président de la République a chargé Simone Veil (au sarkozisme à géométrie variable) de préparer une nouvelle rédaction du Préambule de 1958.

Tout ceci nous dirige vers ce qui serait la 22 ème révision de la Constitution. Une révision presque tous les deux ans (2,27 pour être exact), trop n'est-ce pas trop ?

par Raphael PIASTRA,
Maître de Conférences en Droit Public à l'Université d'Auvergne